裁判要旨

交警部門不能認定事故責(zé)任而未出具交通事故責(zé)任認定書的情況下，工傷認定部門應(yīng)依法作出事實認定，并結(jié)合相關(guān)證據(jù)進行審查，再作出是否屬于工傷的認定。

案情

原告（上訴人）：高振榮

被告（被上訴人）：淄博市臨淄區(qū)人力資源和社會保障局

第三人（被上訴人）：山東海灣吊裝工程股份有限公司

2015年2月21日，原告高振榮駕駛魯CHW040號小型轎車在從嘉祥縣前往山東海灣吊裝工程股份有限公司在煙臺龍口公司工地上班。《道路交通事故證明》（淄）公交證字[2015]第2015030001號顯示：2015年2月21日06時05分，高振榮駕駛魯CHW040號小型轎車順濱萊高速公路南向北行駛，當(dāng)行駛至事故點處（濱萊高速公路濱州方向96公里300米處）時與道路東側(cè)護坡墻壁相撞，致使高振榮受傷，轎車受損，造成道路交通事故。高振榮受傷后進入淄博市第一醫(yī)院治療，被診斷為：上下肢多發(fā)性骨折（左）；骨盆骨折；胸部多發(fā)傷。第三人山東海灣吊裝工程股份有限公司于2015年3月15日向被告淄博市臨淄區(qū)人力資源和社會保障局提出工傷認定申請，被告于2015年3月30日依法受理了第三人的工傷認定申請。以原告所受傷害情形，不符合“非本人主要責(zé)任”的認定條件，也不符合《工傷保險條例》第十四條、第十五條認定工傷或者視同工傷的情形。于2016年5月19日，作出臨人社工決字[2016]109號《不予認定工傷決定書》，對高振榮受到的傷害不予認定或者視同工傷。原告不服，提起訴訟。

審判

山東省淄博市臨淄區(qū)人民法院經(jīng)審理認為：原告高振榮發(fā)生的事故傷害為單方交通事故。雖然高振榮自述“因有同方向行駛的其它車輛變更車道，自己采取措施時導(dǎo)致車輛向右行駛撞至道路東側(cè)護坡墻壁。”但并未提供有關(guān)證據(jù)證實。淄博市公安局交通警察支隊博山大隊《道路交通事故證明》（淄）公交證字[2015]第2015030001號、《山東理工大學(xué)交通安全司法鑒定所交通事故司法鑒定意見書》（山理工交通安全司法鑒定所[2015]交鑒字第3-7號）及本機關(guān)的調(diào)查核實，均未發(fā)現(xiàn)有其它造成高振榮發(fā)生交通事故的原因，也無其他事故責(zé)任方。因此其工傷申請情形，不符合“非本人主要責(zé)任”的認定條件，也不符合《工傷保險條例》第十四條、第十五條認定工傷或者視同工傷的情形。被告淄博市臨淄區(qū)人力資源和社會保障局作出臨人社工決字[2016]109號《不予認定工傷決定書》符合法律規(guī)定。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定，判決駁回原告的訴訟請求。

宣判后，原告高振榮不服，提起上訴。

山東省淄博市中級人民法院二審認為：根據(jù)《工傷保險條例》第十四條第五項規(guī)定，職工因工外出期間，由于工作原因受到傷害或者發(fā)生事故下落不明的，應(yīng)當(dāng)認定為工傷;第六項規(guī)定，職工在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任的交通事故或者城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害的應(yīng)當(dāng)認定為工傷。本案中，上訴人高振榮系海灣吊裝公司的職工，從事吊車司機工作，根據(jù)海灣吊裝公司的經(jīng)營業(yè)務(wù)以及高振榮的工作性質(zhì)，上訴人高振榮應(yīng)是在公司各個工地從事吊車司機工作。2015年2月份春節(jié)前，高振榮已經(jīng)被公司派往其在龍口中集來福士海洋工程有限公司工地上班，高振榮在本單位以外的龍口工地的工作地點和時間相對固定，其在工地春節(jié)放假期滿返回工地上班途中發(fā)生的交通事故，應(yīng)當(dāng)按照“上下班途中”要件來進行處理認定。上訴人高振榮上訴主張其屬于因工外出期間由于工作原因受傷，應(yīng)當(dāng)認定為工傷的上訴理由不能成立，本院不予支持。最高人民法院《關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》第一條規(guī)定，人民法院審理工傷認定行政案件，在認定是否存在《工傷保險條例》第十四條第(六)項“本人主要責(zé)任”、第十六條第(二)項“醉酒或者吸毒”和第十六條第(三)項“自殘或者自殺”等情形時，應(yīng)當(dāng)以有權(quán)機構(gòu)出具的事故責(zé)任認定書、結(jié)論性意見和人民法院生效裁判等法律文書為依據(jù)，但有相反證據(jù)足以推翻事故責(zé)任認定書和結(jié)論性意見的除外。前述法律文書不存在或者內(nèi)容不明確，社會保險行政部門就前款事實作出認定的，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合其提供的相關(guān)證據(jù)依法進行審查。依據(jù)上述法律規(guī)定，本院經(jīng)審查認為，因存在特殊情形而排除工傷認定，社會保險部門作出不予認定工傷決定必須以能夠證明存在特殊情形的證據(jù)為依據(jù)，如果沒有相關(guān)證據(jù)，而職工受傷害符合認定為工傷的其他條件的，應(yīng)當(dāng)認定為工傷。本案臨淄區(qū)人社局在交警部門對道路交通事故形成原因無法查清的情形下，僅認為高振榮主張因有同方向行駛的其他車輛變更車道導(dǎo)致發(fā)生交通事故但未提供證據(jù)證實為由，認定高振榮發(fā)生的交通事故是由高振榮承擔(dān)主要責(zé)任以上的單方事故，事實不清，證據(jù)不足，本院依法予以撤銷。原審判決認定事實不清，證據(jù)不足，本院依法予以撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第(一)項、第八十九條第一款第(二)項之規(guī)定，判決1.撤銷淄博市臨淄區(qū)人民法院(2016 )魯0305行初148號行政判決;2.撤銷淄博市臨淄區(qū)人力資源和社會保障局作出的臨人社工決字【2016]109號《不予認定工傷決定書》;3.責(zé)令淄博市臨淄區(qū)人力資源和社會保障局在法定期限內(nèi)重新作出行政行為。

評析

工傷認定關(guān)系著勞動者及其家人的切身利益和社會公共利益，社會公眾關(guān)注度高。現(xiàn)實生活中，由于事故發(fā)生原因、環(huán)境等多變復(fù)雜，部分事故證據(jù)收集難度大，具體責(zé)任認定困難較大甚至無法認定，對社會保險行政部門的依法行政能力帶來極大挑戰(zhàn)。但工作難度越大，行政機關(guān)就越應(yīng)嚴格依法履職，強化證據(jù)收集力度，加強行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴等工作，積極應(yīng)對由此形成的行政訴訟，切實實現(xiàn)保障勞動者個人合法權(quán)益和維護社會公共利益的平衡。我國《工傷保險條例》將“非本人主要責(zé)任”作為職工在上下班途中交通事故傷害認定工傷的重要條件。實踐中，交通事故發(fā)生后，工傷認定通常有賴于交警部門對交通事故責(zé)任的劃分，但在交警部門無法認定事故責(zé)任的情況下如何認定工傷存在認識分歧。

一、“非本人主要責(zé)任”作為工傷認定的主要考量

雖然國際立法大多規(guī)定上下班途中的事故傷害屬于工傷，但并不以勞動者“非本人主要責(zé)任”為要件。我國《工傷保險條例》第十四條第（六）項將“非本人主要責(zé)任”作為職工在上下班途中交通事故傷害認定工傷的重要條件，主要理由是：第一，在我國行人遵守交通規(guī)則的意識還需要提高的情況下，把職工在上下班途中受到本人主要責(zé)任的交通事故傷害認定為工傷有縱容或鼓勵職工違章的嫌疑，同時又易誘發(fā)個人的道德風(fēng)險。第二，《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》是在2003年《工傷保險條例》頒布之后制定的，職工在上下班途中如受到機動車事故傷害，除了認定為工傷，從其它途徑很難得到充分的賠償與保障。2006年7月，《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》的實施，使上下班途中受機動車事故傷害的職工可從機動車交通事故責(zé)任強險中取得賠償。第三，交通事故責(zé)任強險賠償、工傷賠償以及民事人身侵權(quán)賠償?shù)年P(guān)系如何協(xié)調(diào)，在現(xiàn)階段尚存在基本法律的空白，為了避免實踐處理中的復(fù)雜矛盾，協(xié)調(diào)《道路交通安全法》、《民法通則》與《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》的關(guān)系，把“本人主要責(zé)任”的交通事故傷害的情形不認定為工傷，在工傷認定實踐中將更加可行和簡便。不論是立法中不同利益的平衡與法律間的協(xié)調(diào)，還是適用法律的簡便與可操作性，都算得上一種進步與肯定，不過這種進步與肯定應(yīng)建立在有利于保護廣大職工權(quán)益的基礎(chǔ)上。

二、交警部門出具事故責(zé)任書的性質(zhì)和作用

《工傷保險條例》第十四條第（六）項規(guī)定：“職工在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任的交通事故或者城市軌道交通、客輪輪渡、火車事故傷害的，應(yīng)當(dāng)認定為工傷”。據(jù)此，職工在上下班途中遭遇交通事故的，除本人承擔(dān)主要責(zé)任外，應(yīng)當(dāng)認定為工傷。由此可知，交通事故責(zé)任書對于責(zé)任的認定和劃分對于工傷認定具有重要作用。

最高人民法院《關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》第一條第一款規(guī)定，人民法院審理工傷認定行政案件，在認定是否存在《工傷保險條例》第十四條第（六）項“本人主要責(zé)任”時，應(yīng)當(dāng)以有權(quán)機構(gòu)出具的事故責(zé)任認定書、結(jié)論性意見和人民法院生效裁判等法律文書為依據(jù)，但有相反證據(jù)足以推翻事故責(zé)任認定書和結(jié)論性意見的除外。據(jù)此，交警部門出具的事故責(zé)任認定書同人民法院的生效裁判文書一樣，是人民法院審理工傷認定行政案件的重要證據(jù)，但并非唯一依據(jù)和前提條件。

實踐中，并非每起交通事故交警部門都能出具事故責(zé)任認定書，比如本案即是因經(jīng)調(diào)查訪問，沒有找到目擊證人。現(xiàn)場無交通警察指揮，也無交通監(jiān)控設(shè)施。無法查清高振榮駕車與道路東側(cè)護坡墻壁相撞的原因。因此交通事故成因無法查清。對于交警部門無法作出事故責(zé)任認定的，人社部門能否以此為由不予認定工傷？應(yīng)當(dāng)如何履行法定職責(zé)？本案對此類問題進行了有益探索，同時提出對此類案件的審判思路和解決路徑，以期對同類案件的處理提供參考。

三、交警部門無法認定事故責(zé)任情形下人社部門的法定職責(zé)

如前所述，通常情況下，交通事故發(fā)生后交警部門結(jié)合現(xiàn)場調(diào)查情況能夠作出事故責(zé)任認定書，但特殊情形下可能致事故責(zé)任無法認定。最高人民法院《關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》第一條第二款規(guī)定：“有權(quán)機構(gòu)出具的事故責(zé)任認定書、結(jié)論性意見等法律文書不存在或者內(nèi)容不明確，社會保險行政部門就前款事實作出認定的，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合其提供的相關(guān)證據(jù)依法進行審查”。該條規(guī)定明確了在交警部門無法認定事故責(zé)任的情況下，人社部門仍應(yīng)當(dāng)依法作出事實認定。同時，該條還明確了法院對人社部門作出的事實認定應(yīng)當(dāng)結(jié)合其提供的相關(guān)證據(jù)依法進行審查。

《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條規(guī)定：“被告對作出的行政行為負有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應(yīng)證據(jù)。”從行政訴訟法規(guī)定的舉證責(zé)任分配來看，在行政訴訟中應(yīng)當(dāng)由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，這與民事訴訟法規(guī)定的“誰主張誰舉證”存在差異，有利于保障勞動者的合法權(quán)益。根據(jù)《工傷保險條例》的規(guī)定，職工在上下班途中遭遇交通事故的，除本人承擔(dān)主要責(zé)任外，應(yīng)當(dāng)認定為工傷。人社部門如果不予認定工傷，應(yīng)當(dāng)提供職工符合不予認定工傷條件，即職工本人承擔(dān)交通事故主要或全部責(zé)任的證據(jù)。本案中，臨淄區(qū)人社局在交警部門對道路交通事故形成原因無法查清的情形下，僅認為高振榮主張因有同方向行駛的其他車輛變更車道導(dǎo)致發(fā)生交通事故但未提供證據(jù)證實為由，認定高振榮發(fā)生的交通事故是由高振榮承擔(dān)主要責(zé)任以上的單方事故，事實不清，證據(jù)不足。實踐中，有觀點認為，在交警部門無法作出交通事故責(zé)任認定時，應(yīng)當(dāng)由勞動者承擔(dān)舉證責(zé)任，勞動者無法舉證的，法院對于人社部門作出的不予認定工傷決定應(yīng)予維持（即判決駁回原告的訴訟請求）。這一觀點本質(zhì)上是將行政訴訟的舉證責(zé)任分配混同于民事訴訟的舉證責(zé)任分配，錯誤的強調(diào)“誰主張誰舉證”，沒有從立法目的層面正確認識行政訴訟法關(guān)于舉證責(zé)任分配的重要意義。

綜上，工傷認定的具體標(biāo)準(zhǔn)與范圍體現(xiàn)了我國在立法層面上的利益博弈與價值觀念的演化，并且關(guān)系到對職工、用人單位與工傷保險單位之間的具體風(fēng)險分配。工傷認定的處理原則，既要尊重工傷保險制度的立法目的和宗旨，也要考慮工傷職工保障的實際需要，在無法劃分交通事故責(zé)任的情形下，采用存疑時有利于勞動者之原則，彰顯了工傷保險對勞動者合法權(quán)益的保護，可使我國工傷范圍的界定達到工傷保險制度的原則與國際勞工保護的標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)以人為本與構(gòu)建和諧社會的理念。公安交通管理部門出具的事故責(zé)任認定書是社會保險行政部門履行工傷認定職責(zé)的重要依據(jù)，但并非工傷認定的前提條件。公安交通管理部門無法認定事故責(zé)任的，社會保險行政部門不得以此為由不予認定工傷。

本案中兩級法院對道路交通事故形成原因無法查清的情形下工傷認定舉證責(zé)任分配和證據(jù)審核認定明顯不同。二審法院認為，因存在特殊情形而排除工傷認定，社會保險部門作出不予認定工傷決定必須以能夠證明存在特殊情形的證據(jù)為依據(jù)，如果沒有相關(guān)證據(jù)，而職工受傷害符合認定為工傷的其他條件的，應(yīng)當(dāng)認定為工傷。本案臨淄區(qū)人社局在交警部門對道路交通事故形成原因無法查清的情形下，僅認為高振榮主張因有同方向行駛的其他車輛變更車道導(dǎo)致發(fā)生交通事故但未提供證據(jù)證實為由，認定高振榮發(fā)生的交通事故是由高振榮承擔(dān)主要責(zé)任以上的單方事故，事實不清，證據(jù)不足，依法予以撤銷。應(yīng)該說，二審意見符合《工傷保險條例》《勞動法》和《社會保險法》保障受害勞動者救濟和補償優(yōu)先立法目的和保護弱者立法精神。

作者：劉海紅  淄博市臨淄區(qū)法院

來源：魯法行談、山東高法