政法是中國特有的政治法律概念，具有深厚歷史基因和獨特制度價值。

一、問題的提出
當代中國政法體制，孕育于新民主主義革命時期的根據地和解放區，創建于中華人民共和國成立初期，發展于改革開放新時期，完善于中國特色社會主義新時代。七十年的實踐證明，在中國這樣一個超大規模、超級復雜、超常發展的發展中國家，能夠創造出社會長期穩定的奇跡，成為世界上最有安全感的國家之一，政法體制發揮了不可替代的重要作用。在這樣的歷史背景下，如何理解中國政法體制，逐漸成為海內外中國法治研究的一個重要議題。

　　境內學者大多從歷史脈絡、體制結構、構造原理等方面來認知政法體制產生的必然性和合理性。有學者從知識社會學視角考察政法體制的生成史和演變史，試圖梳理出黨管政法體制的演進軌跡和基本規律。有學者從結構主義維度闡釋政法體制的框架結構，認為政法體制包括條塊關系（以塊塊管理為主的同級黨委領導體制）和央地關系（黨內分級歸口管理和中央集中統一領導體制）。有學者從組織社會學角度闡釋政法體制的原理，認為黨管政法體制的組織目標是發揮黨的政治勢能來協調和整合各部門的利益，解決法律實施過程中的碎片化問題。這類研究的一個局限性是，只關注到了執政黨與政法機關的關系，忽視了政法體制中的其他重要關系，特別是政法機關與各類治理主體的關系。一些學者從歷史本源維度探尋政法體制的本土根基，試圖在禮法傳統與政法傳統之間架構起前后承繼的淵源關系，但并未能夠提供有說服力的理論解釋，證明二者之間具有真實的關聯性，而不只是名稱上的關聯性。

　　與境內學者尋求政法體制統一性的認知路線不同，海外學者更多沿著多元論或沖突論的路線來詮釋中國政法體制的復雜性。有學者用“法律—穩定悖論”解釋中國政法體制看似矛盾的兩面，即一方面通過法院等正式法律機制去解決社會糾紛，另一方面又運用綜治、信訪、調解等其他維穩機制解決社會糾紛。有學者試圖以“政治法治主義”來闡釋政法秩序下法院的二元性質，即法院扮演著所謂“政治代理人”和“法律專門機構”的雙重角色。這類研究更多是以西方法治理論為中心觀察中國政法體制，往往把不能用西方理論解釋的現象視作悖論或另類。這種處理方法的代價在于，難以引導讀者去認知中國政法體制所蘊含的中國經驗和中國智慧，甚至還會誘導讀者對其作出否定性評價。

　　如何理解政法體制，不只是學術界的重要議題，也是政法界的緊迫議題。黨的十八大以來，中國政法界以新的歷史坐標和時代精神重新理解政法體制，推動政法體制系統性、整體性重構，致力于建立一種符合國家治理現代化要求的新政法體制。本文重點討論的就是這種新政法體制所包含的規范性原理。在既有理論研究和實踐探索成果的基礎上，本文試圖站在國家治理大視野下把握政法體制的理論邏輯和實踐邏輯，以貫穿古今的對國家治亂興衰問題的政治關切和思想考量為線索，找尋古典禮法傳統與現代政法體制間的最大公約數和真正連接點，梳理中華人民共和國成立七十年來政法體制迭代演進的歷史邏輯。在此基礎上，以當代中國國家治理體系為參照系，把政法體制的基本構造分解為三組主軸性關系，即政法機關的相互關系、政法機關的外部關系、執政黨與政法機關的關系，逐一研究闡釋這三組關系的規范性原理，力圖揭示這些原理所蘊含的國際普遍經驗和中國本土智慧。

二、從禮法傳統到政法體制演進的歷史邏輯
從古典禮法傳統到現代政法體制之變中的不變，是中國仁人志士對國家治理之道的執著探索，是中國人追求國家安定、天下太平的超穩定民族文化性格。面對歷代王朝“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期率，中國政治家、思想家把國家治亂興衰問題擺到了政治和學術議程的優先位置，持續研討國家長治久安的治理之道。有學者指出，講求治亂之道，不僅是先秦諸子百慮而一致、殊途而同歸的所在，也是孔子之后兩千年來歷代讀書人議論最多、用心最切的問題之根本。如果說古典禮法傳統是帝制時代先賢們探索古代國家治理之道的產物，那么現代政法體制就是民主時代中國共產黨領導人民探索新型國家制度和現代國家治理體系的產物。

　　從某種意義上說，對國家治亂問題前赴后繼的不懈探索，乃是民族文化基因在政治法律哲學上的思想投射。正如中外很多評論家所指出的那樣，向往和平、厭惡戰亂、追求國泰民安，構成了中國人綿延不斷的集體訴求和心理結構。例如，英國哲學家羅素曾說，“中國歷史上雖然征戰連綿，但老百姓天性是喜好和平的”。林語堂也將“和平主義”列為中國人的性格之一。

　　（一）古典禮法傳統

　　在“禮壞樂崩”的春秋戰國時期，諸子百家都把對“撥亂返治”的思索視為其學術志業或理論旨趣，提出了禮治、德治、仁政、樂治、道治、法治、勢治、術治、無為而治等主張。經過長期的政治選擇，儒家的禮治（德治）模式和法家的法治模式互相結合，最終形成了禮法合治的政治哲學和治理傳統。

　　儒法兩家都是從治亂的角度來解釋禮法的起源和功效的。在儒家看來，禮起源于定分止爭的需要。“禮起于何也？曰人生而有欲，欲而不得，則不能無求，求而無度量分界，則不能不爭，爭則亂，亂則窮。先王惡其亂也，故制禮義以分之，以養人之欲，給人之求。”禮是經國序民之本。“禮，經國家，定社稷，序民人，利后嗣者也。”禮之興廢決定國之治亂。“禮之所興，眾之所治也；禮之所廢，眾之所亂也。”法家亦認為，法起源于立制去亂的需要。“民眾而無制，久而相出為道，則有亂。故圣人承之，作為土地、貨財、男女之分。分定而無制，不可，故立禁。”法是國家治亂之道。“法令者，主道治亂，國之命也。”法之行弛決定國之治亂。“夫國無常治,又無常亂。法令行則國治，法令弛則國亂。”

　　古典禮法傳統將禮和法（刑）視為治國平天下的根本，開創了禮和法兩種規范相輔相成的治理結構。“治之經，禮與刑，君子以修百姓寧。明德慎罰，國家既治四海平。”在禮法治理結構中，禮是第一位的規范，是義務性規范、禁為性規范，規定人們必須或不能做什么；法（刑）是第二位的規范，是責任性規范、懲罰性規范，規定違反第一位規范后的責任與處罰。“禮之所去，刑之所取，失禮則入刑，相為表里者也。”同時，禮的功用為事前的預防，法的功用為事后的懲治，二者相輔相成、相得益彰。“禮者禁于將然之前，而法者禁于已然之后。”這種禮在法前、德主刑輔的治理結構安排，體現了儒家的自我管理的道德社會理想，形成了極具中國特色的“集權的簡約治理”模式。

　　在古典禮法傳統中，政和刑（法）往往被看作是一對互為一體的治具。無論儒家還是法家，通常都政與刑并提，并將政、刑視為與德、禮功能有別的治具。“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格。”“禮以道其志，樂以和其聲，政以一其行，刑以防其奸。禮樂刑政，其極一也，所以同民心而出治道也。”這里所說的“政”代表政令，“刑”代表律法，均為治國之具。但是，德、禮才是治國之本，政、刑只是輔治之具。“政者，為治之具。刑者，輔治之法。德禮則所以出治之本，而德又禮之本也。此其相為終始，雖不可以偏廢，然政刑能使民遠罪而已，德禮之效，則有以使民日遷善而不自知。”古代禮法哲學所秉持的政和刑（法）一體的思想，為現代中國“政法”概念的出場作好了文化鋪墊。

　　（二）現代政法體制

　　20世紀以來，盡管社會歷史條件發生了翻天覆地的變化，但中國政治家、思想家對政治和法治問題的思考，仍然抱持對國家治亂興衰問題的深切關懷。早在1945年，毛澤東同黃炎培討論如何跳出歷史周期率時說：“我們已經找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。”六十多年后，習近平向全黨重提了這一問題：“如何跳出‘歷史周期率’、實現長期執政？如何實現黨和國家長治久安？這些都是需要我們深入思考的重大問題。”正是基于這種戰略考量，他提出：“法治興則國家興,法治衰則國家亂。什么時候重視法治、法治昌明，什么時候就國泰民安；什么時候忽視法治、法治松弛，什么時候就國亂民怨。”

　　總體上看，七十年來中國政法體制的生成和演變，貫穿著執政黨對國家治亂之道與時俱進的深沉思索。在不同歷史時期，隨著執政黨對國家治亂問題在認識論和方法論上的不斷躍升，政法體制運作的內在邏輯和外在面相隨之發生深刻變遷。以支配政法體制運作的實踐邏輯為依據，我們可把中國政法體制的形成和發展過程劃分為三個前后相續的階段。

　　第一，專政邏輯下的政法體制。在中華人民共和國成立之初，面對國內外敵對勢力的顛覆破壞活動，政法體制的主要功能被定位為鎮壓反革命勢力、鞏固新生政權。在1949年年初發表的《論人民民主專政》一文中，毛澤東對政法體制的出場作出了論證設計：“軍隊、警察、法庭等項國家機器，是階級壓迫階級的工具”，“我們現在的任務是要強化人民的國家機器，這主要地是指人民的軍隊、人民的警察和人民的法庭，借以鞏固國防和保護人民利益”。當時的政法系統主要負責人董必武、彭真都強調，“政法工作就是直接的、明顯的鞏固與發展人民民主專政”， “政法部門的任務主要是關于人民民主專政的具體實施，要指導群眾的政治斗爭”。

　　按照上述設計思路，在新中國成立初期的國家政權體系中，除國家武裝力量外，與人民民主專政直接相關的國家機構均被整合到以政務院政治法律委員會為龍頭的政法體制之中。按照當時確立的“議行合一”體制，中央人民政府政務院、人民革命軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察署分掌國家最高行政權、軍事權、審判權、檢察權。同時，政務院下設政治法律委員會、財政經濟委員會、文化教育委員會、人民監察委員會，指導政務院有關部門的工作。其中，政務院政治法律委員會負責指導內務部、公安部、司法部、法制委員會和民族事務委員會，并受中央人民政府主席毛澤東和政務院總理周恩來的委托，指導與聯系最高人民法院、最高人民檢察署、人民監察委員會。經由法律賦權和領導人授權，中央人民政府政務院政治法律委員會實際上成為一個橫跨行政、審判、檢察三大系統的超級委員會，當時簡稱為“中央政法委員會”。1949年10月該委員會的成立，標志著政法體制的正式確立。該委員會之所以被稱為政治法律委員會，是因為這八大機構的基本職能可區分為“政”（政權建設）和“法”（法制建設）兩個方面。前一職能主要體現在內務部、公安部、民族事務委員會、人民監察委員會上，后一職能主要體現在司法部、法制委員會、最高人民法院、最高人民檢察署上。不過，在專政的治國邏輯下，當時政法體制的重心落到了“政”的方面，“法”的職能從屬于、服務于“政”的職能。特別是到20世紀60年代以后，由于過分強調階級矛盾和階級斗爭，政法機關的性質被完全定位為專政機關，主要任務變成了解決敵我矛盾。

　　第二，穩定邏輯下的政法體制。改革開放以后，中國社會的中心主題從“以階級斗爭為綱”回歸到“社會主義現代化建設”，政法體制的主要功能定位從對敵專政轉變為維護社會穩定。鄧小平以簡潔樸實的話語道出了社會穩定的極端重要性：“穩定壓倒一切”，“中國的最高利益就是穩定”，“沒有穩定的環境，什么都搞不成，已經取得的成果也會失掉”。以鄧小平的社會穩定哲學為指導，1990年中共中央《關于維護社會穩定加強政法工作的通知》強調，維護穩定是全黨和全國人民壓倒一切的政治任務，并要求政法機關“竭盡全力維護社會穩定”。

　　在穩定邏輯的支配下，政法體制經歷了一次大變革大轉型，即從小政法體制向大政法體制轉變。所謂大政法體制，就是政法系統所講的“政法綜治維穩”體制。“綜治”是20世紀80年代初提出的“社會治安綜合治理”概念的簡稱，是指各部門各單位在黨委和政府的領導下，運用政治、經濟、行政、法律、文化、教育等手段共同解決社會治安和違法犯罪問題。自1991年起，從中央到縣級以上地方普遍建立了社會治安綜合治理委員會及其辦公室（以下簡稱“綜治委”“綜治辦”），負責統籌指導各部門各單位的綜治工作。綜治委主任一般由黨委政法委書記兼任，綜治委委員由相關黨政機關和群團組織負責同志兼任，綜治辦和政法委實行合署辦公。后來，為了統籌指導各方力量做好維穩和反邪教工作，從中央到縣級以上地方又先后設立了維護穩定工作領導小組及辦公室、防范和處理邪教問題領導小組及辦公室，納入政法系統管理。總體上看，政法綜治維穩體制是一種組織動員黨政機關和全社會力量共同維護社會穩定的體制結構。

　　第三，治理邏輯下的政法體制。黨的十八大以來，國家治理體系和治理能力現代化重大命題的提出，是中國共產黨對傳統中國治亂循環困局、世界社會主義變局、國際社會亂局所作的戰略性思考的理論成果，是中國共產黨執政治國思想的歷史性飛躍，推動了政法理念和政法體制的系統性重構。習近平站在國家治理現代化的全局高度，將政法機關的使命定位為推進平安中國、法治中國建設，將政法工作的任務定位為維護國家政治安全、確保社會大局穩定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業。這一全新定位，科學界定了政法體制在國家治理體系中的功能定位，凸顯了政法工作的政治性、法治性、社會性，推動了政法工作思維方式和價值取向的深刻變化。這些變化包括，從突出政治思維轉變為法治思維和政治思維相貫通，從重視社會和諧穩定轉變為社會和諧穩定和社會公平正義并重，從著力維穩轉變為維權和維穩相結合，從偏好秩序轉變為活力和秩序相統一，從側重公共管理轉變為公共管理和公共服務相融合等。

　　在治理邏輯的引領下，政法體制步入了全面深化改革的新階段，實現了從非常態的前法治形態向常態的法治形態的理性回歸。這場改革不僅涉及黨對政法工作的領導體制、政法機關外部關系、政法機關相互關系的重大調整，也包括黨委政法委、審判、檢察、公安、國家安全、司法行政等部門機構職能的深刻變革。例如，在新一輪黨和國家機構改革中，社會治安綜合治理委員會及辦公室、維護穩定工作領導小組及辦公室、防范和處理邪教問題領導小組及辦公室均予以撤銷，由黨委政法委承擔其統籌協調職責。改革后，黨委政法委作為黨委領導政法工作的職能部門，既行使對政法機關的歸口領導職能，又行使平安建設的歸口協調職能，統籌政法機關和相關部門共同做好平安建設工作。經過這一輪改革，中國政法體制走向了更加簡約化、制度化、定型化的道路。
三、政法機關相互關系的規范性原理
中國政法體制代表了一種關于審判、檢察、警察、國家安全、司法行政等機關相互關系的獨特定義和制度安排。彭真在新中國成立初期就提出了界定政法機關相互關系的“三原理”，即“分工負責、互相配合、互相制約”。改革開放以后，“三原理”先后寫進憲法、刑事訴訟法以及黨內文件，適用機關從公檢法三機關擴展到所有政法機關，適用領域從刑事訴訟領域擴大到整個政法工作領域。在2019年中央政法工作會議上，習近平指出：“優化政法機關職權配置，構建各盡其職、配合有力、制約有效的工作體系。”這一論斷，不僅對原有“三原理”提出了新要求，還揭示了另一項更為前提性的原理，即自成一體（體系化）原理。由此，可把政法機關相互關系的規范性原理概括為“四原理”。

　　（一）自成一體

　　在政法體制構建之初，我們就從整體主義的視角來認知分掌行政權、審判權、檢察權的政法機關，將其視為一個相對獨立的系統。董必武認為，“公、檢、法是整個司法系統統一體的各個環節，好比生產、分配、交換、消費一樣”。彭真將公檢法三機關的工作比喻為一個車間“三個不同的工序”。這種整體主義的政法體系，并非政法話語所建構的想象共同體，而是建立在這些機關之間諸多現實的關聯性和耦合性之上的現實共同體。

　　1.性質地位的相近性

　　在現代政權體系下，無論實行什么樣的政治體制，警、檢、法、司等權力之間都具有更多的家族相似性。第一，基礎性。警察權、司法權是國家基礎權力，解決爭端、維護秩序、保障產權是政府最起碼、最低限度的職能。即使是保守主義思想家所憧憬的“最小政府”，如弗里德曼的“自由社會政府”、諾齊克的“最弱意義的國家”，都將維持秩序、裁判爭訟當作政府必不可少的職能。第二，強制性。如果說國家是唯一可以合法地壟斷暴力和使用強制力的組織，那么警、檢、法、司機構是國家強制力的主要行使者。在現代各國，這些機構通常被認為是國家強力部門。在中國傳統政法話語中，政法機關“掌握生殺予奪的大權”，是黨和人民掌握的“刀把子”。第三，兜底性。在糾紛解決、權利救濟、秩序維護等方面，政法機關往往處于最后一道防線，履行著“兜底”職能。在現代政府體系中，警察權往往扮演著剩余權的角色，承擔著“最后的求助機構”的功能。

　　2.職權職責的關聯性

　　除了刑事訴訟領域的全鏈條分工協作外，政法機關在法律實施、社會治理等方面存在著密切的業務聯系。在公民參與司法上，司法行政機關和法院、檢察院在人民陪審員、人民監督員的選任管理上有緊密的分工協作關系。在多元化糾紛解決機制建設上，公檢法司在推進人民調解、行政調解、行政復議、涉法涉訴信訪、仲裁等非訴訟機制發展上各有渠道，需要共同發力。在公共法律服務體系建設上，公檢法司在法律咨詢、法律援助、司法救助、司法鑒定、公證等領域，需要加強資源整合和工作對接。在法治宣傳教育上，司法行政機關是主管部門，公檢法的執法辦案過程是最有說服力的法治教育課堂，法官、檢察官、警察是最具權威性的法治布道者。政法機關之間職權職責的關聯性表明，只有加強溝通、協商、合作，商以求同、協以成事，才能共同做好各項政法工作。

　　3.社會聲譽的連帶性

　　在普通社會成員對政法機關區分度不高的情況下，政法機關事實上成為一榮俱榮、一損俱損的命運共同體。無論各級兩會上對法院、檢察院工作報告的投票結果，還是各地組織的群眾滿意度測評結果，都能體現出這一點。特別是當冤錯案件發生時，不論錯誤發生在刑事司法的哪個環節，受到損害的不只是該政法機關的聲譽，而是集體意義上的司法公信力。身份的連帶責任效應表明,擁有某種身份的人所實施的違反道德或法律的行為，必然會導致整個身份群體受到“集體懲罰”。也就是說，冤錯案件將讓政法機關遭受集體懲罰。因此，無論提高司法公信力，還是改善政法機關整體形象，都需要政法機關采取集體行動。

　　（二）分工負責

　　這一原理所回應和解決的問題是，應當設置哪些政法機關以及如何在這些機關之間合理配置權力。大體而言，以1983年政法體制大變革為分界線，前三十余年主要解決第一個問題，后三十余年主要解決第二個問題。

　　在前三十余年，政法機關的設置一直處于大起大落的劇變過程。從1950年代末開始，在精簡機構的名義下，一些地方的公檢法三機構被合并為公安政法部。“文化大革命”期間，公檢法機構或被撤銷，或處于停擺狀態。“文化大革命”結束后，國家恢復重建了法院、檢察院、司法行政機關，新設了國家安全機關，至1983年已形成了以公檢法司安為主體的政法機構格局。大體而言，這一政法機構格局遵循了現代國家權力配置的五條基本規則。一是司法權與行政權的分離。司法機構從行政機構中分離出來，依法獨立行使司法職權，不受行政機關的非法干預。二是審判權與檢察權的分離。根據刑事司法控審分離的原則，控訴和審判職能分別由不同訴訟主體承擔，以確保審判的中立性和公正性。在刑事公訴案件中，控審分離意味著檢法分立，即檢察機關行使起訴權、法院行使審判權。三是司法行政權與司法權的分離。司法行政事務從司法機構中獨立出來，由司法行政機關統一管理。四是警察權與軍事權的分離。在傳統治理體制下，治安和國防職能界限不清，警察權往往由軍隊和行政部門行使。在現代治理體制下，治安和國防職能分開，警察成為行使治安執法權的專業化力量。五是涉外與涉內安全執法權的分離。國家安全機關從公安機關中分離出來，掌管對外情報和反間諜工作，承擔原由公安機關主管的間諜、特務案件的偵查工作，形成兩機關在國家安全執法權上的分工格局。

　　1983年以后，在政法機關之間合理配置職權，成為法治改革的重要主題。政法機關職權配置可分為以下兩種情形。

　　一是對既有職權的重新配置。重新配置的理據主要有三條：第一，強化分權制衡。1983年勞改勞教工作由公安機關移交司法行政機關，改變了公安機關包攬偵查、拘留、預審、勞改、勞教的局面，體現了政法機關之間適當分權的精神。第二，強化專業分工。1996年刑事訴訟法修改時，將檢察機關的偵查權限定于職務犯罪，將其他犯罪偵查權移轉給公安機關，主要是為了保證檢察機關集中力量進行反腐敗斗爭。第三，統一執法標準。黨的十八屆四中全會提出的“完善刑罰執行制度，統一刑罰執行體制”，目的是改變刑罰執行權多部門分散行使的格局，構建起統一行使刑罰執行權的體制。

　　二是對新增職權的初始配置。初始配置原則為“適配性原則”，即當要分配某項新職權時，要看哪個機關在組織、職能、人員上有接受該職權的優勢，從而將該職權分配給最適合的機關。在新一輪司法改革中，將提起民事、行政公益訴訟的職權配置給檢察機關，就是考慮到檢察機關作為法律監督機關和公訴機關的地位、職能、人員優勢。在新一輪黨和國家機構改革中，將政府法制工作部門的職權整合到司法行政部門，將黨委法治領導機構辦公室設在司法行政部門，一個重要考慮就是司法行政部門作為法治建設綜合性部門的職能和人員優勢。按照適配性原則給某一機關分配新職權，反過來又會進一步強化該機關在固有領域的職能優勢。改革開放以來，經過幾次增權，司法行政機關已從政法系統的弱勢部門轉變為法治建設的要害部門。

　　（三）互相配合

　　這一原理所回應和解決的問題是，如何激勵不同政法機關及其人員之間密切合作，實現政法體制所預設的集體目標。正如博弈論所揭示的那樣，合作本來是個體之間增進共同利益的最優選擇，但如果每個個體都從自身利益出發進行選擇，不合作反而是個體的理性選擇。這表明，個體理性并不必然導致集體理性，個體理性與集體理性之間存在沖突，博弈論稱之為“合作困境”。“合作困境”不僅存在于私人領域，也存在于公共政治領域。為了解決這一困境，人類社會演化出了許多制度和文化，為社會合作提供有效激勵。中國憲法所確立的民主集中制，就是破解國家機構合作困境的重要策略。習近平指出：“我們要堅持和完善民主集中制的制度和原則,促使各類國家機關提高能力和效率、增進協調和配合，形成治國理政的強大合力，切實防止出現相互掣肘、內耗嚴重的現象。”互相配合原理是民主集中制在政法領域的具體運用。在緊密緊實的政法空間內，政法機關的業務關聯性和程序互涉性很強，唯有在法治框架下加強協作配合，才能實現司法公正和效率。如果各執己見、相互拆臺，不僅會產生摩擦成本、效率損耗，還將導致權力運行陷入卡殼、死結狀態，最終損害司法公信力和當事人權益。

　　經過長期積累，政法領域已形成諸多促進政法機關協作配合的激勵機制。根據激勵因素的不同，大體上可把激勵機制分為基于良好制度的激勵機制和基于理性共識的激勵機制兩類。前者為剛性激勵機制，后者為柔性激勵機制。

　　在第一類激勵機制中，最關鍵的因素是制度設計是否合理。良好的制度設計能夠產生帕累托最優的合作，制度設計不好將誘發損害第三人利益的合作。政法機關互相配合的最令人詬病之處，就在于“共同配合對付當事人”，導致當事人權利保障程序失靈，甚至制造出冤錯案件。為此，一些學者主張取消互相配合原理。不過，問題的癥結并不在配合原理上，而是在配合制度設計上，即在傳統的偵查中心主義的配合機制上。在此配合機制下，偵、訴、審的配合邏輯是后一環節配合前一環節，容易導致起點錯、跟著錯、錯到底的問題。十八大以來的新一輪司法改革，提出構建以審判為中心的刑事訴訟制度，代表了另一種符合司法規律的良好制度設計。按此制度設計，偵、訴、審的配合邏輯是前一環節配合后一環節，確保案件事實證據經得起庭審的檢驗，最后實現司法公正和效率相統一。未來刑事司法改革的方向，不應是廢棄政法機關互相配合原理，而應是持續優化政法機關合作制度設計，誘導政法機關以帕累托最優的方式互相配合。

　　在第二類激勵機制中，最關鍵的因素是如何形成理性的合作共識。沒有外在強制的自愿合作，通常建立在合作將改善雙方福利的理性認識上。例如，法院、檢察院、公安機關愿意同司法行政機關在調解、法治宣傳教育等工作上進行合作，就是認識到這些工作可以有效化解大量矛盾糾紛、增強公民法治觀念，從而減少進入公檢法機關的訴訪矛盾，引導民眾更好理解公檢法機關的工作。當一方或雙方認識不到合作是改善自身福利的選擇時，就需要進行思想啟蒙和教育教化工作，引導其形成理性的合作共識。長期以來，政法系統所進行的社會主義法治理念教育、政法干警核心價值觀教育、政法職業精神培育、構建法律職業共同體等努力，客觀上就起到了統一思想認識、構筑合作共識的功能。

　　（四）互相制約

　　這一原理所回應和解決的問題是，如何激勵政法機關及其人員之間互相監督制約，防止權力運行偏離政法體制所預設的集體目標。與以權利制約權力相比，以權力制約權力是一種地位更對等、信息更對稱、手段更有力的制約形式，從理論上說更有利于防范和糾正執法司法問題。但是，與以維護自身利益為動機的權利主體相比，履行職務行為的權力主體往往缺乏制約權力的利益動機。而且，政法機關之間的互相制約通常發生在有配合關系甚至是熟人關系的圈子內，容易產生做“老好人”、怕得罪人的不愿制約的心理，還有可能異化為官官相護的權力同盟。如果不解決以權力制約權力的激勵機制缺位問題，法律制度所設計的制約并不會自動發生。

　　從性質上看，政法機關之間的監督制約可分為兩類：第一類是刑事訴訟過程的互相制約，如檢察機關在審查起訴過程中對偵查機關的制約，法院在行使審判權過程中對檢察機關的制約，法院在行使減刑、假釋裁定權過程中對監獄的制約。第二類是基于法律監督權的單向制約，如檢察機關對看守所、監獄活動的監督，對法院民事、行政訴訟的監督。對這兩類制約，需設計不同的激勵機制。

　　第一類制約主要通過司法人員行使辦案權實現，司法責任制是最有效的激勵機制。傳統的辦案審批制是集體決定、集體負責，辦案人員無決定權亦無責任。在這種體制下，辦案人員是否對前一環節行使制約權，完全取決于個人素質和覺悟。司法責任制則是誰辦案誰負責，辦案人員有決定權亦承擔相應責任。如果辦案人員不制約前一環節，別人的錯誤就會變成自己的錯誤，同樣要被追究辦案責任。實踐表明，司法責任制為辦案人員積極主動行使制約權提供了內在動力和正當性理由。同時，司法責任制也為另一種制約形式提供了有效的激勵，即辦案人員可以司法責任制為理由抵御本單位內外的各種不正當干預和壓力。從上述意義上說，司法責任制的實行，不只是對司法機關內部權力運行體制的歷史性重構，也是在健全互相制約的政法體制上邁出的關鍵性一步。

　　第二類制約主要通過司法人員行使監督權實現。這類監督有兩種形式：一是派駐監督。這是傳統上檢察機關對看守所、監獄所采用的監督形式。其優點在于在場監督，檢察人員在派駐單位工作，熟悉派駐單位情況。其缺點亦在于在場監督，監督者和被監督者形成熟人關系，易產生熟人監督難題，使監督流于形式。為破解這種監督難題，2018年人民檢察院組織法確立“派駐+巡回”模式后，檢察機關開展了“派駐”改“巡回”試點。二是外部監督。檢察機關對法院民事、行政訴訟活動采用這種監督形式。這是一種遠距離、非在場的監督，易產生信息不對稱問題。總體上看，這兩種監督的共同問題在于監督者有權而無責，因而存在監督者激勵不足的缺陷。在這方面，應借鑒黨的紀檢部門的監督主體責任制度，明確監督部門和人員的監督責任，對監督失職瀆職行為嚴格問責。

四、政法機關外部關系的規范性原理
所謂政法機關的外部關系，是指大政法體制下政法機關與其他治理主體的關系。大政法體制起源于1980年代確立的社會治安綜合治理體制，是為解決相當突出的社會治安問題而設計的。進入21世紀后，中國社會進入矛盾凸顯期、信訪高發期、訴訟爆炸期，綜合治理體制已從社會治安領域擴展到社會治理全領域，逐步演變為“共建共治共享的社會治理體制”。

　　與傳統的以政法機關為中心的綜合治理體制相比，這種新型社會治理體制，不僅承認和構建了政法機關與其他治理主體的合作共治、互利共贏的平等關系結構，而且蘊含和貫徹了將治理防線從政法機關前置到其他治理主體的先后時序邏輯，即“把著眼點放在前置防線、前瞻治理、前端控制、前期處置上”，從而實現了對政法機關外部關系的系統性重構。由于政法機關的外部關系大體上可分為政法機關與社會主體、政法機關與基層黨政組織、政法機關與其他黨政機關三方面，我們可以將這三種關系的規范性原理概括為社會自治優位、基層治理優位、前端治理優位。此處所說的“優位”，是指在社會治理板塊結構上的先后順序安排，即將其他治理機制置于政法治理機制之前，優先發揮其他治理機制的作用，政法治理機制發揮兜底功能。

　　（一）社會自治優位

　　所謂社會自治優位，就是把社會自我治理機制前置為社會治理的第一道防線，最大限度地實現社會問題由社會自身解決。這是黨的十八大以來確立的新的規范性原理，代表了政法體制的未來發展方向，但仍有待在政法實踐中全面落實。社會自治機制包括鄰里互助、社會救助、單位自治、行業自律、社會組織服務等機制。這一規范性原理的正當性理據至少包括三方面：第一，合意性。與以對抗、強制為主要特征的官方糾紛解決機制相比，以協商、調解為主要特征的社會自治機制，更有利于以合意的方式解決矛盾，減少對社會關系的損害，增加社會和諧因素。第二，簡約性。從社會治理角度看，社會自治就是社會主體自主解決身邊矛盾問題的過程，能夠做到早發現、早防范、早解決，是一種最簡約、最快捷的治理機制。第三，低成本。社會自治是一種不需要政府介入、不消耗政府資源的治理機制。大力發展社會自治機制，有利于節約政府治理成本，減輕政法機關的維穩壓力。

　　中國社會治理體制從“社會管制”、“社會管理”到“社會治理”的范式變遷，反映了對于政府與社會之間，特別是政法機關與社會主體之間關系（政社關系）的理論認識和制度安排的歷史性變化。我們可以從位移、位階、位序三個維度考察政社關系的歷史性變化。

　　從位移維度看，政社關系從總體性支配關系向還權關系轉變。在社會管制范式下，政府權力全面進入社會領域，大包大攬所有社會事務和社會責任，對社會空間進行總體性支配。改革開放以來，簡政放權成為政府改革的主旋律，政府權力逐步退出社會空間，市民社會和公共領域逐步形成。肩負巨大維穩壓力的政法機關，是這一歷史進程的積極推動者。政法機關提出，改變政府包打天下的格局，“面對紛繁復雜的社會事務，政府必須保持必要的謙抑，把不擅長、做不好的事情交給社會組織去做”。政法機關在推進社會自治上的策略有三種。一是退出策略，即從更適合于社會經營的行業領域中退出來。例如，公安機關從社會安保安防領域中退出來，產生了高產值的安保安防產業；人民法院開展審判輔助事務社會化改革，推動訴訟服務行業的發展。二是扶持策略，即扶持社會組織的發展。中央政法委提出，加快培育與現代社會治理結構相適應的公益性、互助性社會組織，支持行業協會商會類社會組織發展，發揮好他們在參與社會事務、維護公共利益、救助困難群眾、化解矛盾糾紛中的重要作用。三是引導策略，即引導企事業單位增強自我治理能力。政法機關在辦理案件的過程中，引導企事業單位健全內部利益協調、訴求表達、權益保障等內部治理結構，及時回應職工合理合法的要求。

　　從位階維度看，政社關系從強制型關系向契約型關系轉變。在社會管制和社會管理范式下，政府與社會主體是命令服從關系。政府可以強制性地給社會主體分配義務，但可能出現社會主體懈怠、規避義務的現象。在社會治理范式下，政府與社會主體是伙伴關系，在市場機制下開展合作，以契約形式明確各自權利和義務。中央政法委提出，要善于運用市場思維、市場機制推進社會治理創新，善于通過購買服務、項目外包以及保險等方式化解矛盾、防控風險，提高社會治理市場化水平。

　　在位序關系上，政社關系從“政在社前”向“社在政前”轉變。在社會管制和社會管理范式下，政府體系是防范化解社會矛盾的第一道防線。在社會治理范式下，社會體系是防范化解社會矛盾的第一道防線，只有當社會體系失靈失效時，政府體系才有必要啟動。這同古典禮法傳統禮在法前的位序安排是一脈相承的。改革開放四十多年，面對訴訟案件持續快速增長之勢，政法機關在糾紛解決理念上的一個最顯著變化，就是從以訴訟為中心到把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，引導更多糾紛通過非訴方式解決。在非訴訟糾紛解決機制中，重點是把民間性糾紛解決機制挺在前面。最高人民法院已出臺多項有關推進多元化糾紛解決機制改革的文件，引導當事人優先選擇民間性機制解決糾紛。

　　（二）基層治理優位

　　所謂基層治理優位，是指在政府治理縱向體系中，把基層治理前置為政府治理的前沿陣地，最大限度地讓社會矛盾問題解決在基層，化解在萌芽狀態。這一規范性原理的正當性理據主要體現在基層治理的兩大優勢上：一是知識優勢。基層黨政干部作為基層治理行動主體，熟悉本鄉本土的地方性知識，知道如何以當地人最能接受的方式解決矛盾問題。在化解小矛盾小糾紛上，這類地方性知識往往比冷冰冰的法律更有解開心結、定分止爭的功效。二是時機優勢。基層黨政干部生活在基層群眾身邊，擁有在早期階段發現和解決問題的有利時機，能夠做到把問題化解在萌芽狀態。如果基層治理失職失能，基層矛盾問題化解不了，就會產生“上行效應”甚至“放大效應”，演變為入縣、入省乃至進京的訴訪矛盾，迫使政法機關以更高的成本解決問題。因此，政法機關有足夠的動機重視和支持基層治理，推動矛盾糾紛化解在基層。被奉為政法戰線一面旗幟的“楓橋經驗”的成功之處，就在于其能實現“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”。

　　這種基層治理優位的治理原理，是中國共產黨執政邏輯在治理領域的延伸。作為走“農村包圍城市、武裝奪取政權”革命道路的執政黨，深諳基層工作在執政治國中的重要性，將基層從政治體系的邊陲地帶重置為中心地帶，改寫了“皇權不下縣”的古典政治版圖。執政黨本身積極實施政黨下基層的發展戰略，在城鄉基層普遍建立并做實做強基層黨組織，推動基層黨組織在基層治理中扮演主導角色。

　　近年來，持續推進的“政法下鄉進村工程”，可以說是政法機關支持基層治理的重要舉措，也強化了政法機關的基層滲透力。在鄉鎮（街道）一級，繼公檢法司系統設置公安派出所、檢察室、派出法庭、司法所之后，黨委政法委和原綜治辦系統相繼推動設置政法委員和綜治中心。2019年《中國共產黨政法工作條例》明確規定，鄉鎮（街道）黨組織配備政法委員，鄉鎮（街道）綜治中心由政法委員統籌指導。在村（社區）一級，政法機關普遍實施“三官一律”駐村（社區）制度，將政法力量布局到最基層治理單元，構建“一村一警官”“一村一檢察官”“一村一法官”“一村一法律顧問”格局。除了這種臨時駐村模式，不少地方還在村（社區）設置1—2名專職輔警，協助派出所在相應村（社區）從事警務輔助工作。總體上說，政法力量的下沉增強了基層專業化、法治化的治理力量，能夠起到分擔基層治理壓力的作用，因而受到基層黨政組織的歡迎。

　　由黨委政法委和原綜治辦所主導和推進的網格化治理，也正在重塑基層治理格局。所謂網格化治理，是指以樓棟、街區等為標準，把城鄉社區進一步細分為若干網格，配備網格長和若干名網格員，負責對網格內所有人、地、物、事、組織的巡查走訪、信息采集、問題上報、服務管理。這一治理模式有兩個突出特點：一是全要素、無縫隙管理。由網格長和網格員運用“人力＋科技”手段，對網格內所有社會治理事（部）件進行巡查管理，及時發現、處理網格內的問題隱患，對無法自行處置的問題隱患第一時間上報。二是統一調度、聯動處置。由縣、鄉兩級綜治中心運用智能化信息平臺，對網格上報的問題線索進行分析分類，分別交由相關執法部門及時處置，并對部門處置情況進行監督考核。這種治理模式在社區之下增設了網格這一新的治理層級，打破了以往條塊分割、各自為政的治理體制，構建起快速發現和處置社會矛盾問題的治理體制，已成為牽引基層治理體系變革的重要力量。

　　（三）前端治理優位

　　所謂前端治理優位，是指在政府治理橫向體系中，把前端治理置于政府治理的優先地位，在前端治理環節最大限度地消解社會安全穩定風險。在政府治理橫向體系中，政法機關處于后端治理環節，主要是在社會安全穩定風險落地后依法處置，屬于應對型治理。大多數其他黨政機關處于前端治理環節，可以有效防范或消解社會安全穩定風險，起到預防型治理作用。如果前端治理環節缺位或失職，就會將安全穩定風險遺留給后端治理環節，變成政法機關必須處理的訴訪矛盾。長期以來，在征地拆遷、資源開發、工程建設、環境保護、集資借貸等領域，群體性矛盾糾紛易發多發，與前端治理環節規劃不科學、決策不合理、監管不到位有直接關系。對此，肩負維穩責任的政法機關深有體會，呼吁前端治理環節樹立安全與發展并重的理念，把平安建設融入經濟社會發展全過程，把防控風險貫徹到規劃、決策、監管各領域環節，從源頭上預防和減少社會矛盾的產生。

　　前端治理優位原理可以用預防型政府理論加以說明。“預防型政府”是政治學界提出的一種新的政府治理模式，其主張面對風險社會和公眾預防風險的需求，政府治理應從事后應對向事先預防轉變，政府角色應從回應型政府向預防型政府轉換。近年來，前端治理優位原理在中國政府治理實踐中的應用，帶來了治理體制機制的新變化。

　　第一，強化對前端治理的制度約束，從源頭上防范和減輕后端治理的負荷。這方面的一個重要舉措，是建立健全黨政機關的決策程序，強化對前端決策環節的程序約束。2019年發布的《重大行政決策程序暫行條例》，確立了公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查等決策程序，并將政法機關提出的社會穩定和公共安全風險評估納入風險評估程序。設置如此嚴密的決策程序，為的是保證政府決策盡可能吸納各方面合理意見、兼顧各方面利益訴求，防止因決策不當而引發安全穩定風險。

　　第二，建立健全跨部門合作治理機制，推進前端治理和后端治理的貫通融合。社會治理領域跨部門合作治理機制可分為常設性和臨時性兩類。2018年以來，縣級以上黨委設立的平安建設工作領導小組或協調小組，是常設性機制，其負責統籌政法機關和相關部門的資源力量，形成問題聯治、工作聯動、平安聯創的共治局面。2015年國務院建立的打擊治理電信網絡新型違法犯罪工作部際聯席會議機制，是臨時性機制。這類機制通常為實施某項治理任務而創設，任務完成后即予以撤銷。無論常設性機制還是臨時性機制，牽頭單位通常都是政法機關。這實際上是對政法機關的社會治理專業優勢的體制性承認。

　　第三，擴大政法機關前端治理參與權，使后端治理環節的合理意見反饋到前端治理環節。政法機關在辦理大量案件的過程中，往往能洞察到前端治理的漏洞缺陷，提出完善前端治理的合理意見，但需要有向前端治理環節反饋的制度化渠道。立法法和《行政法規制定程序條例》等法律法規賦予了政法機關立法提案權、參與權，可就完善前端治理領域立法，向有關立法主體提出意見建議。民事訴訟法、行政訴訟法、人民檢察院組織法等法律賦予法院、檢察院以司法建議權、檢察建議權，使其可就加強和優化前端治理，向有關部門提出意見建議。近年來，政法機關越來越重視運用這些權力，推動前端治理環節完善有關立法和制度，從源頭上減少影響社會和諧安定的問題發生。

五、執政黨與政法機關關系的規范性原理
執政黨與政法機關的關系是中國國家治理體系中黨政關系在政法領域的縮影。在這種治理體系下，執政黨和政府兩個系統并非獨自運行，而是在執政黨的集中統一領導下，形成了統籌協同的黨政結構。這一政治結構的合法性來源于憲法，優越性體現在整體性治理上。作為在國際社會倍受推崇的公共管理范式，整體性治理是指政府部門運轉和權力運行從分散走向集中、從破碎走向整合、從沖突走向協同，實現協作性、無縫隙的公共治理。中國黨政結構的優勢就在于整體性治理。“黨管政法”是這種黨政結構在政法領域的邏輯展開，其界定了執政黨與政法機關之間的關系，構成政法體制的基石性原理。

　　（一）宏觀領導

　　這是界定黨管政法之范圍的規范性原理。政法工作管理可以區分為宏觀領導和微觀管理，前者是指執政黨對政法工作方針政策、體制機制、隊伍建設等全局工作的指導，后者是指政法機關對執法辦案等業務工作的管理。宏觀領導是界定黨管政法范圍的規范性原理。在談到黨委政法委職能時，喬石曾提出：“要管得虛一點，著重抓宏觀指導和協調。”黨的十八大之前，關于黨的領導的基本定位是“政治領導、思想領導、組織領導”，“不插手、不干預司法機關的正常司法活動，不代替司法機關對案件定性處理”。黨的十八大以后，黨管政法的范圍進一步明確為“管方向、管政策、管原則、管干部，不是包辦具體事務，不要越俎代庖”。這些定位實際上都區分了宏觀領導和微觀管理，既從正面肯定了執政黨對政法工作的領導應是宏觀領導，又將微觀管理排除在外。

　　將執政黨的領導定位為宏觀領導的根本原因，在于執政黨的領導優勢集中體現在宏觀領導上。在國家治理體系中，執政黨的領導優勢之一，是以執政黨的整體主義克服政府系統的部門主義之弊。從最廣義上講，政府系統被劃分為立法、行政、司法等部門，容易滋生部門本位主義，產生部門之間相互割據、掣肘現象。執政黨可以跳出部門利益、局部理性的窠臼，站在整體利益、全局理性的角度，制定出符合全體利益和長遠利益的方針政策。這是政法體制下黨管政法工作大政方針的正當性基礎。執政黨可以利用總攬全局、協調各方的執政權，統籌協調相關部門解決有分歧的問題，提出協商一致的解決方案。這是政法體制下政法機關之間分工協作、政法機關和其他部門合作共治的制度保障。

　　執政黨的領導優勢之二，是以執政黨的行動主義彌補政府運行的科層制短板。現代政府的運轉方式是科層制，即以縱橫交織的層級體系為組織載體，以非人格化的規則體系為行動規范，推動政府決策自上而下地執行。科層制的主要優點是政府運行的制度化、程式化、秩序化，缺點是容易出現官僚主義、行動遲緩、執行梗阻等問題。執政黨的運轉方式是行動主義，可以突破繁復的科層鏈條，以特定治理事項為中心，對問題作出快速的反應和處理。執政黨的行動主義能為克服科層制短板提供一種外部性解決方案。特別是，執政黨可以利用其機動靈活的紀檢、督察等機制，及時發現查處黨員干部的違法違紀行為，清除政府運行中的腐敗、梗阻因素。這是政法體制下黨管政法干部的正當性理據之一。

　　執政黨的領導優勢之三，是以執政黨的績效主義補救執法司法的法條主義之弊。按照法治的訓誡，執法司法應嚴格依據法律規則，但過分拘泥于法條的教義分析和邏輯推理，忽視法條背后的政策考量和情理因素，就容易出現明顯有悖社情民意的結果。執政黨執政的合法性來源于人民的擁護，必然要追求人民所期待的治理績效，構建讓人民滿意的執法司法制度。執政黨通過加強政治領導、思想領導，組織開展執法為民、服務大局等法治教育，就是要推動執法司法人員更好地把握中國法治的終極目標和基本精神，防止法條主義式的機械執法辦案，從而在法治約束下取得令人民滿意的執法司法效果。這是政法體制下執政黨進行政治領導、思想領導的要義之所在。

　　如果說執政黨的領導優勢決定了執政黨應當管什么，那么政法機關的職能優勢就決定了執政黨不該管什么。政法機關的職能優勢主要包括：一是職業性優勢，即擁有一大批精通法律政策、富有執法辦案經驗的執法司法人員，能對案件作出專業化處理。二是親歷性優勢，即執法司法人員部分或全程親歷案件的現場調查、訊問、庭審等過程，比案外人掌握著更充分的第一手信息。三是程序性優勢，即執法司法活動遵循一套復雜嚴密的程序，能把法律瑕疵和錯誤控制在最小限度。這些職能優勢決定，包括執政黨在內的所有黨政組織，都應尊重政法機關的執法司法權，不得隨意干預、插手執法司法活動。

　　為保證政法機關依法獨立行使執法司法權，宏觀領導原理包括兩項排除性原則，即不替代、不干預。不替代原則，是指執政黨組織不得行使政法機關及其內設組織的法定職權職責。這既包括黨委及其政法委不得行使憲法和法律賦予政法機關的職權職責，又包括政法機關黨組（黨委）不得行使法律賦予審判委員會、檢察委員會等業務機構的職權職責。不干預原則，是指執政黨組織及領導干部不得違法干預執法司法活動、插手具體案件處理。2015年，《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》兩項黨內法規的印發，從外部關系和內部關系兩方面將不干預原則轉化為可執行、可問責的制度，有利于確保司法機關和司法人員依法獨立行使職權。

　　（二）歸口領導

　　這是界定黨管政法之體制的規范性原理。歸口領導作為中國共產黨對黨和國家工作實施領導的體制架構，建立在一種特殊的政治分類學的基礎之上。在長期的革命和建設實踐中，中國共產黨運用馬克思主義理論對黨和國家工作進行分類，提出了軍事、組織、宣傳、財經、外事、統戰、政法、群團等一系列工作范疇，確立了一種富有中國特色的政治分類學。根據這種分類學，中國共產黨將各部門各行業劃分為若干個系統或“口”，分別設置相應的黨的職能部門，實行歸口領導和管理。近年來，加強黨的領導的一個重要方向，是強化黨的職能部門的歸口管理職能。2018年《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出，優化黨的組織、宣傳、統戰、政法、機關黨建、教育培訓等部門職責配置，加強歸口協調職能，統籌本系統本領域工作。各級黨委設立政法委，對“政法口”工作進行統一領導，就是這種歸口領導體制在政法領域的應用。黨委政法委對政法工作的歸口領導，既具有歸口領導的一般性，又有政法領域的特殊性，總體上可概括出三個基本特點。

　　第一，常態化。歸口領導具有正規化、常規化的特點，這是以黨的職能部門的設置為前提的。改革開放以來，隨著政法綜治維穩工作日益寬泛化、跨界化，黨委政法委的機構職能亦呈增長之勢，角色定位也從黨委參謀助手向黨委職能部門轉變。2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確了黨委政法委的六大任務，即把握政治方向、協調各方職能、統籌政法工作、建設政法隊伍、督促依法履職、創造公正司法環境。2019年《中國共產黨政法工作條例》進一步規定了黨委政法委的主要職責任務，包括對政法領域維護政治安全、社會治安綜合治理、維護社會穩定、反邪教、反暴恐、法治建設、政法隊伍建設、政法宣傳輿論引導等工作的宏觀指導和統籌。

　　第二，專業化。歸口領導的另一個優勢，就是以專業化的機構和人員領導專業化的國家工作。政法工作無疑是專業性很強的工作，需要黨委政法委實施專業化的領導。但是，黨委政法委的專業化不能簡單地理解為法律專業化，而應理解為一種寬口徑的專業化。雖然黨委政法委負有統籌協調執法司法工作之職，但其工作重心主要在統籌協調安全穩定工作上。特別是在市、縣兩級，由于很少有執法司法方針政策問題需要統籌協調，黨委政法委的主要職責就是做好安全穩定工作。這就要求黨委政法委干部不僅具備法學專業素質，還要具備政治學、社會學、管理學等專業素質。同時，黨委政法委干部要履行好宏觀領導職責，不僅要具有較高理論和政策水平，還要熟悉政法機關的業務工作。這是黨委政法委業務干部多從政法機關優秀干部中選調的重要原因，也是地方政法委書記多從公安局長中產生的知識論依據。從長遠來看，黨委政法委干部的專業化、職業化，應走政法精英化之路。

　　第三，集體決策。黨委政法委在歸口領導上的一個特殊方面，在于其領導機構的人員構成和運行方式。從其名稱看，黨委政法委和其他黨委職能部門的重要區別，是稱作“委員會”，而不是稱作“部”。這一名稱實際上反映了黨委政法委的特殊性。黨委政法委的委員主要由各政法機關主要負責人構成，而且公檢法“三長”在行政級別上同黨委政法委書記平級。由全體委員出席的全體會議是黨委政法委的最高議事決策機制，負責審議研究政法工作重要文件和重大事項。黨委政法委的這種獨特運行機制，使之成為政法機關之間平等對話協商的制度化平臺，成為凝聚并上傳政法機關集體共識的制度化管道。

　　（三）法治化領導

　　這是界定黨管政法之方式的規范性原理。經過近百年艱難曲折的探索，中國共產黨創立了治黨治國的法治化模式，即依據國家法律治國理政、依據黨內法規管黨治黨。這一法治化模式的法理基礎在于，國家法律是對包括中國共產黨在內的所有政治和社會主體的行為的普遍性調整（第一次調整），是中國共產黨治國理政的根本遵循；黨內法規是在國家法律的基礎上，對中國共產黨黨組織和黨員的行為的特殊性調整（第二次調整），是中國共產黨管黨治黨的根本遵循。執政黨對政法工作的法治化領導，首先要依據國家法律，其次要依據黨內法規。

　　堅持憲法至上、黨章為本，是法治化領導的核心原則。盡管憲法和黨章均未使用“政法”范疇，但它們以互相區別、彼此呼應、相互補充的方式，確立了黨管政法的總依據和總遵循。其中，憲法是黨管政法的前提性、底線性規范。這體現為，憲法關于中國共產黨領導地位的規定，構成了黨管政法的憲制性基礎和合法性來源；憲法關于行政機關、審判機關、檢察機關由人大產生、對人大負責、受人大監督，法院檢察院依法獨立行使審判權檢察權，法檢公三機關在刑事訴訟中分工負責、互相配合、互相制約等規定，構成了黨管政法必須遵循的底線性規范。黨章是黨管政法的框架性、本原性規范。這體現為，黨章關于黨的根本制度、組織體系和體制機制的規定，是黨管政法的領導模式和框架結構設計的直接依據；黨章關于堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持總體國家安全觀，嚴格區分和正確處理敵我矛盾和人民內部矛盾這兩類不同性質的矛盾，加強社會治安綜合治理等規定，是黨管政法必須遵循的指導性原則。

　　作為國家工作范疇的政法工作，歷來是國家法治建設的重點領域，是國家法律法規密集度高的場域，目前已形成較為完備的法律體系。這主要包括：（1）政法機關組織法，包括法院、檢察院、公安機關等機關組織法律法規；（2）政法職業及相關主體法，包括規范法官、檢察官、人民警察、律師、人民陪審員等主體的法律；（3）訴訟與非訴訟糾紛解決法，包括民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟、公證、仲裁、人民調解、司法鑒定等法律法規；（4）社會治理法，包括戶口登記、居民身份證、治安管理、道路交通管理、出入境管理、禁毒、槍支管理等法律法規；（5）國家安全法，包括總體國家安全、反間諜、反恐怖主義、網絡安全、國家情報等法律法規。這些法律法規是政法機關依法履職的法律準繩，也是黨領導政法工作的基本遵循。

　　相對于國家法律而言，規范黨管政法工作的黨內法規制度一直較為稀缺，這是過去有的地方黨管政法亂象產生的重要原因。2019年出臺的《中國共產黨政法工作條例》，是政法領域第一部黨內基本法規，為黨管政法工作立規矩、定方圓。該條例的一個重要貢獻，就是明確規定了從黨中央到地方黨委、黨委政法委、政法機關黨組（黨委）的領導權責，規定了請示報告、決策執行、監督制約、考評考核、督導檢查、問責追責等領導機制，構建起了一種從外部領導到內部執政、從黨中央集中統一領導到分層級分系統領導的全方位領導體制，有利于推動黨與政法機關關系向科學化、法治化轉變。不過，該條例具有很強的綱領性、原則性、概括性，仍需要制定一系列配套法規，使之轉化為程序化、精細化、可操作的制度，進而構建起政法領域黨內法規制度體系，真正把領導權關進制度的籠子里。具體來說，一是健全領導主體制度。制定黨委政法委工作條例、政法機關黨組（黨委）工作條例等中央黨內法規，進一步明確機構設立、機構職責、人員組成、內設機構、決策與執行程序等事項。二是健全領導行為制度。制定政治督察、執法監督、綜治督導、政法干部管理等中央黨內法規，推進黨的領導行為規范化、程序化、透明化。三是健全防錯糾錯制度。針對黨管政法中的放任不管、越俎代庖、非法干預案件等問題，制定完善巡視督察、追責問責等中央黨內法規，督促黨組織依法依規正確行使領導權。

結語
從知識論和方法論層面，可以對政法體制研究作出兩點并非結論性的簡要總結。第一，中國政法體制是中國共產黨將馬克思主義國家和法的思想、中國古典禮法傳統、西方現代法治經驗創造性融合的產物。這一體制雖與西方法治體制共享了現代國家治理的一些普遍經驗，但也在不少方面超越了西方法治體制，若簡單地援用西方法治話語體系來解釋它，無異于將其拖上“普羅克拉斯提斯之床”，看到的只會是其乖戾扭曲的形象。如何用一套既是中國自己的、又可與世界交流的法治話語體系來闡釋這一體制，揭示出其政治正當性和實踐合理性，乃是中國法治學術研究的重要使命。第二，中國政法實踐不僅積累了一大批像“楓橋經驗”一樣有用管用的本土治理經驗，而且生產出了一整套具有自我描述、自我證成、自我規范功能的本土法治話語。但是，這些本土