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對該問題的定性存在兩種意見：第一種意見認為，甲縣農(nóng)合辦(全稱新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理辦公室)作為行政機關，其收繳新農(nóng)合參保金及按政策為參保人員報銷部分醫(yī)療費的行為系履行法定行政職權，根據(jù)《某縣2014年新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資工作方案》規(guī)定：“2014年新農(nóng)合醫(yī)療籌資由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責本轄區(qū)范圍內(nèi)參合農(nóng)民資金籌集工作，組織以村委會干部為主……”鎮(zhèn)和村委會組織收繳參保金行為系受農(nóng)合辦的委托。王某將參保金交付張某后，視為已向農(nóng)合辦交付，農(nóng)合辦應按比例為其報銷相關醫(yī)療費。現(xiàn)農(nóng)合辦拒絕報銷，系不履行法定職權，王某可對農(nóng)合辦提起行政訴訟，故本案屬于行政訴訟案件。

第二種意見認為，新農(nóng)合是由政府組織、引導、支持，農(nóng)民自愿參加，多方籌資的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度，采取個人繳費、集體扶持和政府資助的方式籌集資金，其有明確的報銷范圍和補助標準。張某收取王某的參保金后，視為王某與農(nóng)合辦建立了合同關系，在農(nóng)合辦拒絕報銷補償醫(yī)療費用時，王某可提起民事訴訟要求農(nóng)合辦履行協(xié)議或要求四被告連帶賠償其因無法報銷醫(yī)療費造成的損失。

【評析】

筆者同意第一種意見，主要理由是：

1.參保人與農(nóng)合辦之間的法律關系系行政給付法律關系。

《社會保險法》第五條規(guī)定，“縣級以上人民政府將社會保險事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。國家多渠道籌集社會保險資金。縣級以上人民政府對社會保險事業(yè)給予必要的經(jīng)費支持。”第二十四條規(guī)定，“國家建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療的管理辦法，由國務院規(guī)定。”第八十三條規(guī)定，“個人對社會保險經(jīng)辦機構不依法辦理社會保險登記、核定社會保險費、支付社會保險待遇、辦理社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)或者侵害其他社會保險權益的行為，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”

由此可見，新農(nóng)合制度系確保公民獲得物質(zhì)幫助權的重要制度，具有較強的公共性色彩。農(nóng)合辦在確定參保范圍、組織收繳參保費及核定報銷金額等一系列行為均屬于行政行為，在此領域產(chǎn)生的相關糾紛屬于行政訴訟受案范圍。

2.新農(nóng)合制度雖然強調(diào)以農(nóng)民自愿參保、多方籌資、互助共濟，但其與商業(yè)保險具有明顯的區(qū)別。首先，農(nóng)合辦系縣級人民政府設立的獨立核算的事業(yè)法人，系該法第七十二條規(guī)定的社會保險經(jīng)辦機構，具有行政訴訟主體資格。其次，設立新農(nóng)合制度的初衷是為了解決農(nóng)民就醫(yī)的困難、讓老百姓看得起病，其系我國基本社會保障制度中醫(yī)療保障制度的一種類型，是國家履行保障民生職能之體現(xiàn)。再次，新農(nóng)合所收取的參保費每年僅為60元，而其所保障的醫(yī)療費用報銷覆蓋了各級醫(yī)院甚至村診所、社區(qū)衛(wèi)生室等，因此參保費用與獲得的報銷救助程度不對價，且農(nóng)合辦亦不以盈利為目的。

3.新農(nóng)合制度的運作過程屬于行政權的行使。某縣2014年新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資工作方案是縣政府下發(fā)的行政規(guī)范文件，農(nóng)合辦依據(jù)此紅頭文件委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織收取參保資金及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會及村干部收取參保費的行為均屬執(zhí)行行政公務的行為，參保人員一旦將參保費用交付給村干部，就應認定為已與農(nóng)合辦建立了社會醫(yī)療保險關系，至于農(nóng)合辦是否實際收取參保費用及進行相關后續(xù)的登記手續(xù)，均屬于其內(nèi)部行政管理行為。

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