陜西高院裁定王某某訴商洛市商州區(qū)人民政府確認選定評估機構(gòu)行為違法案 

【裁判要旨】

評估在房屋征收與補償過程中，只是作為確定被征收房屋價值的一個環(huán)節(jié)，是安置補償?shù)囊罁?jù)。當房屋征收補償行為作出后，該環(huán)節(jié)即被后續(xù)的房屋征收補償行為所吸收。因此，選定評估機構(gòu)的行為屬程序性行政行為，不產(chǎn)生獨立的行政法律效力，不具有可訴性。

【案情】

2010年12月13日，為加快陜西省商洛市西街片區(qū)舊城改造步伐，商洛市商州區(qū)人民政府（以下簡稱商州區(qū)政府）成立了西街片區(qū)舊城改造環(huán)境保障辦公室（以下簡稱商州區(qū)舊改辦）。2011年4月15日，商州區(qū)舊改辦與陜西華鼎房地產(chǎn)評估有限責任公司（以下簡稱華鼎公司）簽訂了委托評估協(xié)議書，華鼎公司接受委托后，對西街片區(qū)房屋進行了勘查、測量、評估，并向商州區(qū)政府出具了房屋評估報告。2011年8月5日，商洛市西街片區(qū)集體建設(shè)用地被依法征收為國有。同年10月28日，商州區(qū)政府作出《關(guān)于實施市區(qū)西街片區(qū)舊城改建房屋征收的決定》并發(fā)布公告。2013年8月6日，王某某與商州區(qū)政府簽訂了房屋征收實物安置與貨幣補償協(xié)議。2015年9月23日，王某某起訴請求確認商州區(qū)政府單方選定評估機構(gòu)的行為違法。

【裁判】

商洛市中級人民法院經(jīng)審理認為，商州區(qū)政府選定房屋評估機構(gòu)的行為符合《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條、第二十條的規(guī)定，選定的華鼎公司具有三級資質(zhì)，亦符合《房屋估價機構(gòu)管理辦法》第二十四條的規(guī)定。在華鼎公司作出評估報告的基礎(chǔ)上，王某某已經(jīng)與商州區(qū)政府達成并簽訂了房屋征收實物安置與貨幣補償協(xié)議，并已經(jīng)實際履行完畢。故王某某要求確認商州區(qū)政府單方選定評估機構(gòu)行為違法的訴訟請求于法無據(jù)，不予支持。判決駁回王某某的訴訟請求。

王某某不服一審判決，提起上訴。陜西省高級人民法院經(jīng)審理認為，評估在房屋征收與補償過程中，只是作為確定被征收房屋價值的一個環(huán)節(jié)，是安置補償?shù)囊罁?jù)。當房屋征收補償行為作出后，該環(huán)節(jié)即被后續(xù)的房屋征收補償行為所吸收。因此，選定評估機構(gòu)的行為不屬于可訴的獨立的行政行為。且在本案中，評估報告作出后，王某某于2013年8月6日與商州區(qū)政府簽訂了房屋征收實物安置與貨幣補償協(xié)議，該協(xié)議的內(nèi)容與評估報告的內(nèi)容一致。王某某沒有對安置補償協(xié)議主張權(quán)利，而單獨對選定評估機構(gòu)行為提起行政訴訟，因選定評估機構(gòu)行為不具有獨立的可訴性，故王某某的起訴，依法應(yīng)裁定駁回。一審法院立案受理并作出判決，屬適用法律不當，依法應(yīng)予改判。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第（一）、（八）項及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十九條第（一）項之規(guī)定，裁定撤銷一審判決，駁回王某某的起訴。

【評析】

選定評估機構(gòu)行為屬程序性行政行為。所謂程序性行政行為，是指行政主體在處理行政事務(wù)過程中，運用程序職權(quán)處分行政相對人的程序權(quán)利義務(wù)，從而間接影響行政相對人實體權(quán)益的公法行為。一般而言，程序性行政行為往往不具有訴訟意義的獨立性，亦即不具有可訴性，其原因的主要理論基礎(chǔ)在于程序性行政行為的原則。因此，司法不宜提前介入。具體地講，第一，程序性行政行為往往不具有獨立的法律效力，其所產(chǎn)生的法律效力通常被最終的實體行政行為所吸收或覆蓋，不應(yīng)被單獨納入司法審查范圍。第二，出于維護行政效率的目的，避免因?qū)Τ绦蛐孕姓袨榈膶彶槎袛嗾５男姓绦蜻M程，使行政機關(guān)實體決定的作出遭受延誤，不將單獨對程序性行政行為提起的訴訟納入司法審查范圍。第三，將程序性行政行為和最終的實體行政行為一并救濟，既符合法律救濟效益，也可避免程序性行政行為和最終的實體行政行為兩個救濟程序并行而可能發(fā)生結(jié)果不能調(diào)和的矛盾。

具體到本案，房屋征收補償過程包含很多環(huán)節(jié)，選定評估機構(gòu)就是其中一環(huán)。依據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條第一款和《國有土地上房屋征收評估辦法》第六條第一款的相關(guān)規(guī)定，被征收房屋的價值應(yīng)當評估確定，房屋征收部門應(yīng)當與選定的評估機構(gòu)簽訂委托合同。可見，評估是確定被征收房屋價值的必經(jīng)程序，選定評估機構(gòu)對于被征收人來說，是一種程序權(quán)利。商州區(qū)政府選定華鼎公司作為王某某被征收房屋的評估機構(gòu)之行為，是其在處理西街片區(qū)房屋征收補償行政事務(wù)過程中，依據(jù)上述法律規(guī)定，履行與選定評估機構(gòu)簽訂委托合同行政職責的行為，處分的是王某某的程序權(quán)利，因此該行為屬程序性行政行為。而選定評估機構(gòu)的行為確實對被征收人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，但這種影響，或者說該程序性行政行為產(chǎn)生的法律效力，并不能獨立于最終實體行政行為。選定評估機構(gòu)的行為依附于最終的補償行為，為最終補償行為所吸收。故本案被訴的選定評估機構(gòu)的行為不具有單獨的可訴性。

當事人認為被訴選定評估機構(gòu)行為侵犯其合法權(quán)益，應(yīng)當與最終補償行為一并提起行政訴訟主張權(quán)利。如前所述，程序性行政行為一般不被單獨納入司法審查范圍直接接受司法監(jiān)督和裁判，但是由于程序性行政行為往往與最終實體行政行為之間存在手段和目的、條件和結(jié)果的某種關(guān)系，并透過最終實體行政行為產(chǎn)生一定的法律效力，因此應(yīng)當將其作為最終實體行政行為的組成部分，一并接受司法審查，充分保障當事人尋求行政法律救濟的權(quán)利。結(jié)合本案，王某某認為商州區(qū)政府單方選定評估機構(gòu)的行政行為違法，應(yīng)當通過對補償行為提起行政訴訟時一并主張權(quán)利。

本案案號：（2015）商中行初字第00061號；（2016）陜行終128號

案例編寫人：陜西省高級人民法院  焦玉珍  張慧穎

來源 ：最高人民法院司法案例研究院