一、執(zhí)行救助的由來(lái)

嚴(yán)格意義上講，執(zhí)行救助并不是一個(gè)規(guī)范的法律術(shù)語(yǔ)，也不屬于司法救助的范疇。司法救助是指人民法院對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人減、免、緩繳訴訟費(fèi)，其目的是讓經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人打得起官司，而不是向他們發(fā)放救助款，對(duì)此，最高人民法院早有司法解釋進(jìn)行規(guī)范。而執(zhí)行救助是指被執(zhí)行人確無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行而申請(qǐng)執(zhí)行人生活困難，人民法院或政府有關(guān)部門(mén)給予其適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)幫助，使特困申請(qǐng)執(zhí)行人渡過(guò)難關(guān)，切實(shí)感受到社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，感受到黨和政府的溫暖，體現(xiàn)的是一種司法的人文關(guān)懷。執(zhí)行救助并不是最高法院或者中央政法委的發(fā)明創(chuàng)造，而是在司法實(shí)踐中自發(fā)產(chǎn)生的。2006年3月，由中央政法委和最高人民法院牽頭，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展清理執(zhí)行積案活動(dòng)，在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)各級(jí)法院干警的共同努力，執(zhí)結(jié)了一大批執(zhí)行積案。但由于部分案件被執(zhí)行人確無(wú)可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，而申請(qǐng)執(zhí)行人又確實(shí)生活困難，要求法院繼續(xù)執(zhí)行，使這些符合中止執(zhí)行或終結(jié)執(zhí)行條件的案件不能依法中止或終結(jié)，影響了案件執(zhí)結(jié)率。部分基層法院為了提高結(jié)案率，協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)攸h委政府為特困申請(qǐng)人辦理低保、給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)幫助，使他們的基本生活有了保障，心理上得到了安慰，同意法院終結(jié)本次執(zhí)行程序，從而提高了結(jié)案率。河南省新野縣人民法院率先與縣民政局聯(lián)合出臺(tái)文件，設(shè)立救助基金，對(duì)執(zhí)行救助的對(duì)象、條件、程序和資金來(lái)源等作出了規(guī)定，取得了較好的社會(huì)效果，受到了南陽(yáng)市委政法委和南陽(yáng)中院的肯定，該經(jīng)驗(yàn)隨之在全省予以推廣。隨著清理執(zhí)行積案活動(dòng)的不斷深入，中央政法委和最高人民法院總結(jié)各地清理執(zhí)行積案的經(jīng)驗(yàn)和做法，于2009年7月13日聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展全國(guó)集中清理執(zhí)行積案活動(dòng)的工作方案》，該方案指出，“對(duì)于刑事附帶民事案件權(quán)利人、道路交通肇事受害人、人身傷害被害人等特困群體為申請(qǐng)人的案件，協(xié)調(diào)政府財(cái)政、民政等部門(mén)，通過(guò)建立國(guó)家救助體系，設(shè)立專項(xiàng)資金加以救助”。這是中央政委和最高人民法院首次提到執(zhí)行救助，并明確了執(zhí)行救助案件的范圍、對(duì)象和資金來(lái)源，也是對(duì)地方法院司法實(shí)踐中出現(xiàn)的新生事物的肯定。隨之，全國(guó)各級(jí)法院采取不同形式，多渠道籌措資金，對(duì)特困申請(qǐng)人予以救助，化解了一大批執(zhí)行積案和上訪老案，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、樹(shù)立人民法院的司法形象起到了積極的作用。

二、執(zhí)行救助的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

由于多種因素的影響，2008年以來(lái)，全國(guó)涉訴信訪形勢(shì)日益嚴(yán)峻，其中涉執(zhí)信訪又占了較高的比例，要求執(zhí)行救助的案件申請(qǐng)執(zhí)行人大量增加，執(zhí)行救助工作發(fā)生了新的變化，也出現(xiàn)了很多亟待解決的問(wèn)題。第一，執(zhí)行救助的對(duì)象和范圍無(wú)限擴(kuò)大，執(zhí)行救助工作偏離了正常軌道。有的案件申請(qǐng)執(zhí)行人生活并不困難，也不屬于中央政法委和最高法院規(guī)定的三類案件范圍，因案件暫不具備執(zhí)行條件，債權(quán)暫時(shí)得不到實(shí)現(xiàn)而上訪、鬧訪，要求法院墊付執(zhí)行款;有的特困申請(qǐng)人不滿足于辦理低保和給予適當(dāng)救助，要求法院全額給付執(zhí)行款，甚至還要求利息、誤工費(fèi)和上訪帶來(lái)的損失。為化解信訪案件，很多基層法院采取息事寧人的辦法，做無(wú)原則的讓步，滿足上訪人的不合理要求，不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大執(zhí)行救助的范圍，造成當(dāng)事人之間互相攀比，非但沒(méi)有化解和減少涉執(zhí)信訪案件，反而形成惡性循環(huán)。2008年，一刑事附帶民事案件申請(qǐng)人張某某因得不到賠償款而進(jìn)京上訪，社旗縣法院查明被執(zhí)行人確無(wú)執(zhí)行能力，而張某某生活又特別困難，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)政府為其辦理了兩個(gè)低保指標(biāo)，又給予其1000元救助，張某某仍不滿足，要求法院為其墊付全部執(zhí)行款，為化解信訪案件，社旗法院用辦公辦案經(jīng)費(fèi)全額墊付了1.6萬(wàn)元執(zhí)行款，張某某表示滿意，并寫(xiě)出結(jié)案證明和書(shū)面保證，表示永不為此事上訪。但在得到執(zhí)行款的第三天又赴京上訪，要求法院賠償其利息、誤工費(fèi)等共計(jì)30萬(wàn)元。后因非訪被依法勞教，現(xiàn)在張某某已成為上訪專業(yè)戶。2010年，南陽(yáng)市臥龍區(qū)法院一交通事故案件申請(qǐng)人王某某因被執(zhí)行人無(wú)執(zhí)行能力其債權(quán)不能實(shí)現(xiàn)而上訪，省委領(lǐng)導(dǎo)批示要求限期結(jié)案，臥龍法院查找不到被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)和下落，為化解該案，從辦公辦案經(jīng)費(fèi)中拿出30余萬(wàn)元全額墊付了執(zhí)行款，王某某感激涕零，表示此案執(zhí)結(jié)永不上訪，但此后又多次上訪要求法院支付其利息和上訪損失等，經(jīng)多方做工作仍不息訴罷訪。類似的案件在基層法院大量存在，造成了很壞的社會(huì)影響。執(zhí)行救助的目的是為了解決特困申請(qǐng)人的特殊困難，彰顯司法的人文關(guān)懷，但在發(fā)展中卻走向了歧途，幾乎淪落為上訪人要挾法院的工具，違背了執(zhí)行救助制度的初衷。第二，執(zhí)行救助的資金難以保障?；鶎臃ㄔ河糜趫?zhí)行救助的資金來(lái)源不一，有的設(shè)立了救助基金，由縣財(cái)政納入年度預(yù)算，有的從縣信訪部門(mén)信訪經(jīng)費(fèi)中爭(zhēng)取一部分，從政法委維穩(wěn)資金中爭(zhēng)取一部分，但由于縣一級(jí)財(cái)政普遍比較困難，加之有的縣領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此項(xiàng)工作不了解、不重視，不愿意也無(wú)能力拿出這部分資金，大部分基層法院的主要救助資金都是擠占挪用本院的辦公辦案經(jīng)費(fèi)。自2008年至今，社旗法院已發(fā)放執(zhí)行救助資金70余萬(wàn)元，全部為本院辦公辦案經(jīng)費(fèi)，有一個(gè)基層法院僅2009年一年就發(fā)放救助資金300余萬(wàn)元，也是擠占辦公辦案經(jīng)費(fèi)，使得經(jīng)費(fèi)本來(lái)就十分緊張的基層法院更加捉襟見(jiàn)肘，嚴(yán)重影響了正常的辦公辦案需求，許多基層法院院長(zhǎng)苦不堪言。

三、執(zhí)行救助的出路和法律規(guī)范

執(zhí)行救助制度從以人為本的角度出發(fā)，給予特定案件的特困申請(qǐng)人以適當(dāng)?shù)娜宋年P(guān)懷，是司法為民措施的具體體現(xiàn)，符合社會(huì)主義法治理念的本質(zhì)要求，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持和推廣，但對(duì)其中存在的問(wèn)題也應(yīng)當(dāng)引起重視，并逐步予以糾正和規(guī)范。首先，要進(jìn)一步加大執(zhí)行力度，努力提高案件執(zhí)結(jié)率。結(jié)案是硬道理，各級(jí)法院執(zhí)行干警要用足用活現(xiàn)有的調(diào)查手段和執(zhí)行措施，在破解執(zhí)行難上下功夫，盡最大努力實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)人的合法權(quán)利，從根本上縮小執(zhí)行救助案件的范圍。其次，要嚴(yán)格界定執(zhí)行救助案件的類型，從嚴(yán)把握救助標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)各地法院的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和中央政法委、最高人民法院的要求，執(zhí)行救助案件原則上應(yīng)是以下三類案件，即刑事附帶民事案件、交通肇事?lián)p害賠償案件、其他人身?yè)p害賠償案件，因?yàn)檫@三類案件一般是由突發(fā)事件造成的，被執(zhí)行人要么在服刑或已執(zhí)行死刑，要么因案返貧或遠(yuǎn)走他鄉(xiāng)，缺乏執(zhí)行能力，而申請(qǐng)執(zhí)行人往往因受害而致死致殘，家庭生活一般都比較困難，對(duì)這三類案件的特困申請(qǐng)人給予救助，符合客觀實(shí)際。對(duì)于其他類型的案件，即使執(zhí)行不能也不宜輕易給予救助，因?yàn)楫?dāng)事人從事民事活動(dòng)或者商事活動(dòng)必然要存在一定風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所不可避免的，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)而給當(dāng)事人帶來(lái)?yè)p失的時(shí)候，司法救濟(jì)只是一種手段，通過(guò)這種手段有可能挽回?fù)p失，也有可能因被執(zhí)行人無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行而不能挽回?fù)p失，執(zhí)行不能的情況在世界各國(guó)都是存在的，不能把這種因市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失轉(zhuǎn)嫁給國(guó)家和政府。對(duì)于因此而上訪的，要正確教育引導(dǎo)，對(duì)纏訪、鬧訪的要進(jìn)行批評(píng)教育，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的要依法予以懲戒。最后，要建立國(guó)家救助體系，使執(zhí)行救助制度走向規(guī)范化。執(zhí)行救助工作從司法實(shí)踐中產(chǎn)生，已經(jīng)經(jīng)過(guò)六年，取得了顯著的成效，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)具備了規(guī)范化的條件，最高法院應(yīng)當(dāng)深入進(jìn)行調(diào)研，在全面總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基層上，制定全國(guó)統(tǒng)一的執(zhí)行救助制度，報(bào)請(qǐng)中央和全國(guó)人大常委會(huì)，建立國(guó)家層面的救助體系，由各級(jí)政府設(shè)立救助基金，納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，保障救助資金來(lái)源，規(guī)范執(zhí)行救助的范圍、對(duì)象、條件和程序，使這項(xiàng)工作步入正常化、規(guī)范化、健康化發(fā)展。