來源：中國裁判文書網

裁判要旨：

保護公民的人身和財產不受非法侵犯，預防、制止違法犯罪活動，及時查處治安違法行為，維護社會治安秩序，是公安機關、人民警察的法定職責。公安機關應當按照上述規定，依法履行自身的職責，公安機關不依法履行上述法定職責的行為，則構成行政不作為。

公民以私力強占方式來實現的自我救濟行為，為我國法律所禁止。存在民事紛爭，并不構成當事人可以實施違法行為的正當理由。公安機關依法制止、查處非法侵犯財產的行為，系維護正常社會治安秩序的職責要求，并不屬于違法介入民事爭議的處理。

江蘇省南通市中級人民法院

行 政 判 決 書

（2017）蘇06行終503號

       上訴人（原審被告）啟東市公安局，住所地啟東市。

       法定代表人黃忠，局長。

       委托代理人陸詠輝、黃卓，啟東市公安局工作人員。

       被上訴人（原審原告）王平，男，1967年11月3日生，漢族，住南通市崇川區。

       上訴人啟東市公安局因不履行法定職責一案，不服海門市人民法院（2016）蘇0684行初249號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人啟東市公安局的紀委書記姚友華及委托代理人陸詠輝、黃卓，被上訴人王平及委托代理人到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

       一審法院查明，王平系蘇Ａ×××××奧迪小型越野客車的車主。2016年2月16日11時30分許，王平在啟東市呂四法庭門口與案外人龔某、高某等人發生爭執，龔某報警。啟東市公安局接到報警后立即指派民警出警處置，經現場了解，系龔某等人稱與王平存在經濟糾紛，發生揪扭。處警結果為：情節輕微，雙方互不追究法律責任。后王平離開現場，其所駕駛的蘇Ａ×××××奧迪小型越野客車留在呂四法庭門口。龔某、高某等人為防止王平將車開走，將車輛輪胎放氣。當日晚上7時許，王平派人前去開車時發現輪胎被放氣，遂開車至海派汽修廠充氣。高某、龔某等人趕至海派汽修廠，阻止王平派去開車的人駕車離開。后該車被開至水產路，龔某、高某等人用汽車將該車前后圍堵，王平的外甥袁晨祝遂報警。啟東市公安局接到報警后指派民警出警處置，處警結果為：告知雙方通過法律途徑解決。袁晨祝和高某在處警現場處結備案單上簽字，對處置結果無異議，后王平派去開車的人離開現場。次日，王平派人去水產路開車時，發現車輛已被開走，王平女婿金亞斌遂至呂四港鎮中心派出所報警，稱車輛被搶走。后啟東市公安局對高某、龔某進行詢問，兩人稱車輛確系他們開走，車輛的一個后輪已卸掉，他們的目的并不是要車，而是要讓王平出面解決雙方之間的經濟糾紛。2016年2月26日，啟東市公安局呂四港鎮中心派出所向王平出具了接處警說明一份，主要內容為“對金亞斌報警稱其岳父王平牌照蘇Ａ×××××的汽車被人搶走，對該警情調查得知：高某等人自稱與王平存在經濟糾紛，2016年2月17日高某等人將王平牌照為蘇Ａ×××××的汽車扣走，以此要求王平出面解決雙方的經濟糾紛問題”。王平后再次向啟東市公安局提出刑事立案要求，啟東市公安局于2016年3月8日，作出啟公（呂）不立字〔2016〕23號不予立案通知書，對王平提出控告的汽車被搶案，以經審查沒有犯罪事實為由，決定不予立案。后王平向江蘇省啟東市人民檢察院提出申訴，該院于2016年6月13日向啟東市公安局發出啟檢偵監不立通〔2016〕3號要求說明不立案理由通知書，要求啟東市公安局說明王平申訴高某等人涉嫌盜竊罪的不立案理由。2016年6月17日，啟東市公安局作出啟公（刑）不立說字〔2016〕3號不立案理由說明書，認為：高某等人與王平之間屬于經濟糾紛，故沒有犯罪事實。2016年8月1日，王平以郵寄的方式向啟東市公安局提交財產保護申請書一份，要求啟東市公安局對高某等人非法扣押申請人車輛的行為予以行政處罰，要求啟東市公安局責令高某等人歸還其車輛。啟東市公安局收到上述申請書后，通過電話告知王平可依法提起民事訴訟。王平不服遂提起行政訴訟，請求：一、確認啟東市公安局不履行財產保護的行政行為違法；二、判令啟東市公安局履行保護王平蘇Ａ×××××奧迪牌小型越野轎車的法定職責。

       一審另查明，1、黃裕忠于2013年10月29日以彭德興、王平為被告向啟東市人民法院提起訴訟，要求給付歷年合伙經營利潤人民幣46.52萬元，撤銷對王平的授權委托，另行設定租金收入賬戶，后黃裕忠于2014年4月29日撤回起訴，啟東市人民法院作出（2013）啟呂民初字第0638號民事裁定書準許黃裕忠撤回起訴；2、2015年1月22日，黃裕忠以彭德興、王平為被告，向啟東市人民法院起訴，要求歸還租金收入人民幣1385248.28元并支付相應的利息，啟東市人民法院于2015年7月22日作出（2015）啟呂民初字第00109號民事判決書，判令王平向黃裕忠支付人民幣1065208.84元及相應的利息；3、2016年1月20日，王平以黃裕忠、陳林鳳、陳玉英為被告向啟東市人民法院提起訴訟，要求返還57.5萬元，后王平于2016年4月15日提出撤訴申請，啟東市人民法院作出（2016）蘇0681民初682號民事裁定書準許王平撤回起訴；4、2016年1月20日，王平、林麗以黃裕忠為被告，要求歸還欠款人民幣40萬元，啟東市人民法院于2016年3月21日作出（2016）蘇0681民初685號民事判決書，判令黃裕忠支付王平、林麗人民幣40萬元。

       一審法院認為，本案應當認定啟東市公安局未依法履行職責，主要表現為兩個方面：

       第一，2016年2月16日晚啟東市公安局出警處置行為，未能依法正確履行職責。袁晨祝在其合法使用的車輛處于被前后圍堵，無法正常使用的不安全的狀態下向啟東市公安局報警求助時，啟東市公安局具有依法采取有效措施，當場制止不法侵害行為，從而切實保護公民財產安全的法定職責。啟東市公安局在袁晨祝報警后雖派員出警，但出警人員僅進行了口頭勸告后即離開，放任高某等人非法圍堵王平車輛。啟東市公安局的現場出警行為，未能有效保護公民的財產安全，未能實現預防和制止違法行為發生的出警目的，不能視為已依法履行職責。

       第二，啟東市公安局以存在經濟糾紛為由對王平車輛被扣至今未作出處理決定，構成行政不作為。首先，案涉車輛為王平的合法財產，王平對該車輛的占有、使用是其合法權利，該權利不應受到非法侵犯。高某等人以其與王平之間存在民事糾紛為由，強行扣押王平車輛的行為，屬侵犯王平占有、使用財產權利的行為，不具有合法性。高某等人以私力強占王平車輛的方式來解決所謂經濟糾紛，具有明顯的社會危害性，屬于治安行政管理的范疇；其次，啟東市公安局不僅具有刑事訴訟中的偵查職責，同時也有維護社會治安的行政職責。王平的車輛被非法開走，在通過刑事控告未予立案情況下，要求啟東市公安局履行治安管理職責，符合規定。

       綜上，啟東市公安局的行為有違《中華人民共和國人民警察法》（以下簡稱人民警察法）、《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱治安管理處罰法）的規定?，F王平的車輛仍在被他人非法占有，不法行為仍然持續，啟東市公安局應當依法履行其法定職責。一審法院遂判決：一、確認啟東市公安局未依法履行職責的行為違法；二、責令啟東市公安局于本判決生效之日起30日內對王平的報案作出處理決定。

       啟東市公安局不服提起上訴稱，王平與高某等人之間存在債務糾紛，高某、龔某的詢問筆錄中均稱案涉車輛系雙方協商同意后開走，現有證據不能證明系高某、龔某強行開走扣押的事實，一審判決認定事實錯誤。高某等人采取的是私力救濟行為，只能評價為民事侵權，啟東市公安局不能介入處理，不能對高某、龔某刑事立案或行政受案，不能扣押案涉車輛。啟東市公安局的處警行為符合規定，王平的財產被他人扣押，王平應當提起民事訴訟要求他人返還財產或以他人涉嫌侵占罪為由提起刑事自訴，王平要求啟東市公安局履行職責缺乏依據。一審判決適用法律錯誤。請求二審法院撤銷原判。

       被上訴人王平辯稱，高某等人與王平之間并不存在經濟糾紛，高某等人強行扣押王平車輛的行為，屬于侵犯王平財產的行為，屬于治安行政管理的范疇，啟東市公安局應當及時制止并作出相應的處理決定。啟東市公安局以存在經濟糾紛為由對王平車輛被扣至今未作出處理決定，構成行政不作為。請求駁回上訴，維持原判。

       啟東市公安局提起上訴后，一審法院已將雙方當事人提供的證據材料隨案移送本院。

       本院經審理，除對一審判決第3頁第7行認定的“兩人稱車輛確系他們開走”的事實不予認定外，其他查明的事實與一審判決認定的事實一致，本院予以確認。

       本院認為，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第六項之規定，申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的，屬于行政訴訟的受案范圍。一般來講，公民、法人或者其他組織提起履行職責之訴至少應當具備這樣幾個條件：第一，向行政機關提出過申請，并且行政機關明確予以拒絕或者逾期不予答復。第二，所申請的事項具有實體法上的請求權基礎。第三，向有管轄權的行政機關提出。第四，申請行政機關作出的行為應當是一個具體的、特定的行政行為。第五，行政機關對于原告申請的拒絕，可能侵害的必須是屬于原告自己的主觀權利。

綜合雙方當事人的訴辯意見并結合一審判決，本案的爭議焦點集中在以下兩個方面，一是王平的申請事項是否屬于啟東市公安局的職責范圍；二是啟東市公安局是否已經履行了法定職責。本院認為，王平的申請事項屬于啟東市公安局的職責范圍，啟東市公安局未能依法履行職責，理由如下：

       第一，公安機關具有保護公民財產權的法定職責。

       人民警察法第六條第一項、第二項規定，預防、制止和偵查違法犯罪活動，維護社會治安秩序，制止危害治安秩序的行為，系人民警察應當履行的職責。第二十一條第一款規定，人民警察遇到公民人身、財產安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應當立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應當給予幫助；對公民的報警案件，應當及時查處。治安管理處罰法第二條規定，擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權利、財產權利，妨害社會管理，具有社會危害性，依照《中華人民共和國刑法》的規定構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，由公安機關依照本法給予治安管理處罰。根據上述規定，保護公民的人身和財產不受非法侵犯，預防、制止違法犯罪活動，及時查處治安違法行為，維護社會治安秩序，是公安機關的法定職責。

       本案中，首先，案涉車輛為王平的合法財產，王平對案涉車輛依法享有占有、使用、收益和處分的權利。當案涉車輛被高某等人前后圍堵，無法正常使用時，袁晨祝向啟東市公安局報警求助，出警民警僅口頭告知雙方通過法律途徑解決即出警結束，未能依法采取有效措施，當場制止不法侵害行為，未能有效保護公民的財產安全。其次，治安管理處罰法第四十九條規定，盜竊、詐騙、哄搶、搶奪、敲詐勒索或者故意損毀公私財物的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款；情節較重的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款。治安管理處罰法第七十七條、第七十八條、第九十五條規定，公安機關對于公民報案的案件，應當及時受理并進行登記。受理報案后，應當進行調查，并視不同的案件情況作出相應的處理決定。當案涉車輛被高某等人強行搶走后，金亞斌再次報案。出警民警對金亞斌制作了報案筆錄，處警結果為雙方之間可能存在經濟糾紛，需進一步調查核實相關情況才能對案件定性。但此后，啟東市公安局未依法立案查處，并對照上述治安管理處罰法第四十九條的規定作出相應的處理決定。在王平控告要求刑事立案、啟東市公安局不予刑事立案的情況下，王平再次向啟東市公安局提出申請，啟東市公安局僅電話告知依法提起民事訴訟，對于案涉車輛被扣一事仍然沒有作出相應的處理決定。以上事實表明，啟東市公安局在案涉糾紛的處置過程中未能履行保護公民財產權的法定職責。

       第二，存在民事紛爭，并不構成公安機關履行保護公民財產權這一法定職責的障礙。

       當事人之間存在民事紛爭與公民要求公安機關履行保護財產權的法定職責，分屬不同的法律關系。存在民事紛爭，并不影響公安機關依法對侵犯財產權的行為進行查處。由于社會經濟生活的迅速民事化，公安機關對民間糾紛案件有義務從防范公共安全風險和維護民事生活社會秩序的角度進行及時和必要的干預，以壓抑頻繁出現的不正當的私力救濟。只要存在社會安全和社會秩序受到破壞的可能性，公安機關就有義務履行職責，而不得以經濟糾紛為名拒絕履行職責。本案中，啟東市公安局未依法履行職責的主要理由是認為雙方之間存在債務糾紛，高某一方是為追討債務而采取的私力救濟，對案涉車輛行使的是留置權，啟東市公安局不能介入處理，王平應當提起民事訴訟要求他人返還財產或以他人涉嫌侵占罪為由提起刑事自訴。本院認為，王平在合法財產被他人強行扣押的情況下，可以向公安機關尋求保護，也可以要求他人返還財產。當王平選擇向公安機關尋求保護的情形下，公安機關不得以存在民事紛爭為由，對非法侵犯財產的行為不履行治安管理的職責。從王平先后報案、刑事控告、申請財產保護等一系列的主張可看出，對于自己的車輛被他人扣押絕非王平所愿。啟東市公安局的詢問筆錄顯示，車輛是否被強行開走、鑰匙在何處保管等事實王平方與高某方各執一詞，啟東市公安局采信高某方的陳述，置王平方的陳述于不顧，直接認定雙方經協商同意，車輛被合法留置依據不足。根據《中華人民共和國物權法》第二百三十條、二百三十一條規定，債務人不履行到期債務，債權人可以留置已經合法占有的債務人的動產，并有權就該動產優先受償。債權人留置的動產，應當與債權屬于同一法律關系。啟東市公安局將高某等人強行扣押車輛的行為定性為行使留置權，從而不履行自己的職責顯然不符合上述規定。

       至于啟東市公安局提到的私力救濟問題。私力救濟是指權利主體在法律允許的范圍內，依靠自身的實力，通過實施自衛行為或自助行為來救濟自己被侵害的權利。自助行為應具備四個條件：為保護自己的合法權利；情勢緊迫來不及請求公力救濟；采取的手段適當；事后及時請求有關部門處理。本案中，高某等人的債權人身份未得到確認，即使高某等人是債權人，亦應當經過法定程序，通過訴訟、申請訴訟保全等合法途徑解決，不存在情勢緊迫來不及請求公力救濟的情形。高某等人以私力強占方式實施的自我救濟行為，侵犯了王平的財產權，且扣押至今未請求有關部門處理，該行為不具有合法性，不屬正當的私力救濟。存在民事紛爭，并不成為當事人可以實施違法行為的正當理由，亦不構成公安機關履行治安管理職責的障礙。啟東市公安局認為高某等人采取的是私力救濟行為，王平要求其履行職責缺乏依據的理由不能成立，本院不予采信。

       第三，本案與本院曾作出終審判決的佘明華訴如皋市公安局一案并無實質區別。

       在佘明華案中，類似糾紛的執法規則已經司法確認和引導，理應作為公安機關執法的參照。二審審理中，啟東市公安局堅持認為本案與佘明華案案情不同，佘明華案案涉車輛在現場，而本案的案涉車輛并不在現場，故不應參照適用。本院認為，雖然兩案的基本事實略有不同，但并無實質區別。佘明華案中，出警人員僅進行了口頭勸告后即離開，放任案外人張某、李某等人仍非法滯留在車上，并在當日下午公然委托拖車公司將車輛拖走。本案中，在袁晨祝為案涉車輛報警、民警到達現場時，案涉車輛就在現場，被高某等人用車前后圍堵，無法正常使用。出警人員口頭告知后即出警結束，放任案涉車輛被非法圍堵，并導致案涉車輛于次日被轉移到他處，輪胎被卸掉，從而被高某等人完全控制。綜觀啟東市公安局就案涉糾紛的整個處置過程，雖然表面上啟東市公安局派員出警，但在沒有證據證明的情況下，即認定案涉車輛被扣押系經協商一致，高某一方是為追討債務而留置案涉車輛，從而對王平保護財產的申請不予理涉。啟東市公安局名為履行，實則偏聽高某方的一面之詞，任由王平的合法財產在無合法理由和依據的情況下被高某方強行控制，性質更為惡劣。啟東市公安局堅持上訴的理由足以表明其對此類糾紛如何處理認知不足，缺乏依法保護公民財產權的法律意識。

       綜上所述，一審法院判決確認啟東市公安局未依法履行職責的行為違法，并責令啟東市公安局對王平的報案作出處理決定并無不當，本院應予維持。啟東市公安局的上訴理由不能成立，本院不予采信。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

       二審案件受理費50元，由上訴人啟東市公安局負擔。

       本判決為終審判決。

審判長　　劉羽梅

審判員　　郭德萍

審判員　　仇秀珍

二〇一七年十月二十日

書記員　　凌　媛