國家審計機關對建設項目的工程造價加大審計監管力度，這對防止國有資產的流失起到了很大的作用，同時也給建設工程結算帶來了諸多爭議，并由此產生大量糾紛。我國現行法律法規、部門規章等規范性文件中對建設工程項目審計的規定有：

《審計法》第二條

國家實行審計監督制度。國務院和縣級以上地方人民政府設立審計機關。

國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構和企業事業組織的財務收支，以及其他依照本法規定應當接受審計的財政收支、財務收支，依照本法規定接受審計監督。

審計機關對前款所列財政收支或者財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監督。

《審計法》第二十條

審計機關對國有企業的資產、負債、損益，進行審計監督。

《審計法》第二十二條

審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，進行審計監督。

《中華人民共和國審計法實施條例》第二十條

審計法第二十二條所稱政府投資和以政府投資為主的建設項目，包括：

（一）全部使用預算內投資資金、專項建設基金、政府舉借債務籌措的資金等財政資金的；

（二）未全部使用財政資金，財政資金占項目總投資的比例超過50%，或者占項目總投資的比例在50%以下，但政府擁有項目建設、運營實際控制權的。

審計機關對前款規定的建設項目的總預算或者概算的執行情況、年度預算的執行情況和年度決算、單項工程結算、項目竣工決算，依法進行審計監督；對前款規定的建設項目進行審計時，可以對直接有關的設計、施工、供貨等單位取得建設項目資金的真實性、合法性進行調查。

《政府投資項目審計規定》第五條

審計機關對政府重點投資項目以及涉及公共利益和民生的城市基礎設施、保障性住房、學校、醫院等工程，應當有重點地對其建設和管理情況實施跟蹤審計。

《政府投資項目審計規定》第八條

對政府投入大、社會關注度高的重點投資項目竣工決算前，審計機關應當先進行審計。

審計機關應當提高工程造價審計質量，對審計發現的多計工程價款等問題，應當責令建設單位與設計、施工、監理、供貨等單位據實結算。

根據上述規定，審計機關對國家建設項目預算的執行情況和決算進行審計監督，對國有資本占控股地位或者主導地位的企業進行審計監督；政府投資和以政府投資為主的建設項目進行審計監督；城市基礎設施、保障性住房、學校、醫院等工程進行審計監督。在上述規定的工程項目中，往往存在發包方以結算工程價款與經審計部門審計后的金額不一致為由要求對工程價款進行調減（或退還）的情形，由此產生大量糾紛訴至法院。是否所有上述規定的項目都必須經國家審計監督，由審計結論金額確定工程價款呢？由于實踐中對審計結論能否作為工程價款結算的依據有不同的看法，為了司法的統一性和權威性，最高院分別對河南省高院和江蘇省高院就該爭議問題進行了書面回復。

一、最高人民法院《關于建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復意見》（[2001]民一他字第2號2001年4月2日）：

河南省高級人民法院：

你院“關于建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的請示”收悉。經研究認為，審計是國家對建設單位的一種行政監督，不影響建設單位與承建單位的合同效力。建設工程承包合同案件應以當事人的約定作為法院判決的依據。只有在合同明確約定以審計結論作為結算依據或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計結論作為判決的依據。

最高人民法院《關于常州證券有限責任公司與常州星港幕墻裝飾有限公司工程款糾紛案的復函》（2001年4月24日[2001]民一他字第19號）    江蘇省高級人民法院：    你院關于常州證券有限責任公司（以下簡稱證券公司）與常州星港幕墻裝飾有限公司工程款糾紛案的請示收悉。經研究，我們認為，本案中的招投標活動及雙方所簽訂的合同合法有效，且合同已履行完畢，依法應予保護。證券公司主張依審計部門作出的審計結論否定合同約定不能支持。    根據上述回復意見，審計部門的審計結論是其作出行政決定的依據，其本質仍為行政行為，不能干涉平等當事人之間的民事法律行為，更不能作為人民法院處理民事案件的依據，除非當事人明確約定以審計部門的審計作為結算工程價款的依據。上述回復雖在民事審判實務中形成了統一、權威的觀點，但不少省市有關審計的地方性法規中仍存在“審計結果作為工程竣工結算依據”強制性規定，客觀上仍限制著當事人特別是廣大施工企業的民事權利。對此，中國建筑業協會聯合有關協會共同向全國人大法工委提出申請對“審計結果作為工程竣工結算依據”的地方性法規進行立法審查。人大法工委于2017年2月22日印發《全國人大常委會法工委對地方性法規中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據有關規定的研究意見》法工委函〔2017〕2號，明確表示以審計結果作為竣工結算依據的規定限制了民事權利，超越了地方立法權限，應當清理糾正。該研究意見印發后，北京、上海、河北、安徽、江西、云南等地對相關條例或辦法進行了修改。該研究意見對保護當事人的民事權利，特別是維護廣大施工企業的合法權益具有重大積極意義。   《全國人大常委會法工委對地方性法規中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據有關規定的研究意見》法工委函〔2017〕2號    2015年5月，我委收到中國建筑業協會《關于申請對規定"以審計結果作為建設工程竣工結算依據"的地方性法規進行立法審查的函》。來函對地方性法規中有關以審計結果作為政府投資和以政府投資為主的建設項目竣工結算依據的規定提出審查建議。建議認為，該規定混淆了行政法律關系與民事法律關系的界限，與審計法、合同法的有關規定相抵觸。    收到審查建議后，我委對有關審計的地方性法規進行了梳理，發現有部分省、自治區、直轄市和一些設區的市在地方性法規中對審計結果作為政府投資和以政府投資為主的建設項目竣工結算依據做了規定。這些規定主要有三種情況：一是直接規定審計結果應當作為竣工結算的依據；二是規定建單位應當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算的依據；三是規定建單位可以在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算的依據。    我們研究認為，審計法第二十二條規定，"審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，進行審計監督".為執行審計法的規定，地方性法規對保障審計監督作出具體規定，是必要的。但是，地方性法規規定的第一、二種情況，即直接規定以審計結果作為竣工結算的依據和規定應當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算的依據，雖然可以在一定程度上加強對政府投資資金的保障，在法律上卻存在以下問題：一是擴大了審計決定的效力范圍。根據審計法的規定，審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，進行審計監督；審計機關在法定職權范圍內做出的審計報告、審計決定，被審計單位應當執行；被審計單位對審計機關作出的有關財務收支的審計決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。審計法規范的是審計機關與被審計單位之間的行政關系，不是被審計單位與其合同相對方的民事合同關系。審計法的規定不宜直接引申為應當以審計結果作為被審計單位與施工單位進行結算的依據。地方性法規以審計結果作為被審計單位與施工單位進行結算的依據，實質上是以審計決定改變建設工程合同，擴大了審計決定的法律效力范圍。    二是限制民事權利，超越了地方立法權限。根據立法法規定，民事基本制度只能制定法律。地方性法規為執行法律、行政法規的規定，可以根據本行政區域的實際情況作出具體規定，但無權對法律規定的民事權利作出限制或者減損的規定。在投資建設活動中，負責政府投資和以政府投資為主建設工程的建設單位與施工單位是平等的民事主體，雙方簽訂的建設工程合同屬于民事合同。雖然建設工程出資全部或者主要來源于國家財政，有一定的特殊性，但并不能因此改變二者之間平等的民事法律關系。地方性法規強制要求已審計結果作為合同雙方竣工結算依據，將適用于被審計單位的審計決定擴大適用于被審計單位的合同相對人，限制了施工企業正當的合同權利，缺乏上位法依據，超越了地方立法權。    此外，目前各地對該問題所做的規定相互之間差異較大，也不利于法制統一和在全國范圍內形成一致的市場規則。    根據憲法、立法法的規定，地方性法規不得與法律相抵觸，不得超越地方立法權限。為維護國家法制統一，對地方性法規中直接規定以審計結果作為竣工結算的依據和規定應當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算依據的條款，應當予以清理糾正。地方性法規規定的第三種情況，即規定建設單位可以在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算的依據的條款，不存在與法律不一致、超越地方立法權限的問題。    審計制度是國家治理體系的重要組成部分，審計監督對保障國有資金的安全和效益，維護國家財經秩序，促進廉政建設具有重要作用。各地方應當在維護法制統一原則基礎上，保障審計機關依照法定職權和程序加強審計監督，依法維護審計結論的權威性和強制力，保證審計工作的有效性，保護審計人員的積極性，并依法維護合同當事人的合法權益。針對現實中存在的政府投資建設領域管理制度不完善、國有資金浪費嚴重等問題，應當在法律規定的框架內，多措并舉，通過加強綜合治理措施加以解決。一是加快培育完善工程造價咨詢中介市場，加強中介市場的政府監督和行業自律，為建設單位和施工單位提供優質的造價咨詢服務，以減輕審計機關的壓力。二是加強對建設單位追責力度，對審計中發現的超概算、超預算等問題，強化建單位本身的行政責任和有關責任人的責任。三是對施工單位虛報、重復計算工程量等問題，可以通過民事仲裁或者訴訟等途徑解決。四是對建設單位和施工單位惡意串通騙取國家資金的，可以通過合同無效等法律規定的制度解決。五是對構成犯罪的單位和個人，可以由司法機關依法追究刑事責任。    全國人大常委會法工委    2017年2月22日

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