某公司因未能按時年檢。2009年10月，當地工商部門以違反當時有效的《登記管理條例》第四十九條、五十條和《企業年度檢驗辦法》之規定，作出《行政處罰決定書》吊銷公司的營業執照，但至今公司尚未進行注銷。名下有100畝土地，需要進行商業開發。

根據《公司法》第一百八十條、《公司登記管理條例》第四十二條規定，公司被吊銷營業執照后應依法向有關機關申請注銷該營業執照，并進行解散和清算。如果清算的話公司的各股東需要繳納所得稅，且無法完成商業開發目的。按照《行政許可法》第七十條的規定，行政許可證件被依法吊銷的，行政機關應當依法辦理有關行政許可的注銷手續。2004年實施但目前已經失效的《企業登記程序規定》第十八條同樣要求：企業被吊銷營業執照的，應當停止經營活動，依法組織清算。自清算結束之日起30日內，由清算組織依法申請注銷登記。《企業法人登記管理條例》第二十條也規定，企業法人歇業、被撤銷、宣告破產或者因其他原因終止營業，應當向登記主管機關辦理注銷登記。

吊銷營業執照的行政處罰是一種具體行政行為，具有法律約束力和強制力。行政行為的確定力要求實施該行為的行政主體不得任意改變所作的行政行為。如果公司認為該項行政處罰行為違法或不符合公共利益，可以通過行政復議或者訴訟的方式要求撤銷。上述法律和行政規章僅僅規定了營業執照被吊銷后，有關行政機關應當辦理注銷登記的職責。而恢復營業執照應遵照何種手續辦理，國家法律法規卻無相關規定，河南省也未出臺相應政策支持。理論界也有觀點認為，企業或個體工商戶營業執照被吊銷后，僅是喪失了從事經營活動的資格，只要該主體沒有辦理注銷登記，主體資格還存在，就可以恢復其營業執照。

2014年，國務院印發了《注冊資本登記制度改革方案》（國發〔2014〕7號），原工商總局《關于停止企業年度檢驗工作的通知》（工商企字〔2014〕28號），將企業年度檢驗制度改為企業年度報告公示制度。據此，自2014年3月1日起，原工商部門停止對領取營業執照的有限責任公司、股份有限公司、非公司企業法人、合伙企業、個人獨資企業及其分支機構、來華從事經營活動的外國（地區）企業，以及其他經營單位的企業年度檢驗工作。對未按規定期限公示年度報告的企業，工商機關會將其載入經營異常名錄。企業在3年內履行年度報告公示義務的，可以申請恢復正常記載狀態；超過3年未履行的，工商機關將其永久列入嚴重違法企業“黑名單”。可見，企業若未按規定履行公示年報義務，則只是進入經營異常名錄，且可以恢復正常記載，而不是像上述法律法規規定進行清算和注銷。

對于原具體行政行為合法且適當的情形，而企業確有恢復營業執照的必要時應如何處理，理論界認為可以參考民法中情勢變更原則的使用。

民法上的情勢變更是指合同有效成立后，因不可歸責于雙方當事人的原因發生情勢變更，致合同之基礎動搖或喪失，若繼續維持合同原有效力顯失公平或不能實現合同目的，允許變更合同內容或者解除合同。情勢變更原則的意義，在于通過司法權力的介入，強行改變合同已經確定的條款或撤銷合同，在合同雙方當事人訂約意志之外，重新分配交易雙方在交易中應當獲得的利益和風險，其追求的價值目標是公平和公正。

關于情勢變更在行政法中的適用在《行政許可法》以及《行政訴訟法》中已有體現。根據《行政許可法》第八條規定：公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。這是原具體行政行為合法有效，根據客觀情況變化的需要改變或撤銷原具體行政行為的例證。

《行政訴訟法》第七十四條：行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為：（一）行政行為依法應當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的；（二）行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的。對于違法應予撤銷行為，僅確認違法而不撤銷，也是對情勢變更原則的一種適用。

因此，行政機關有權自行改變其自行作出的行政行為。行政行為雖然具有確定力和約束力，但是只存在于行政行為的存續期間，行政機關雖然受行政行為約束，但在特定條件下可以自行改變（包括撤銷、廢止、變更）行政行為，這是由行政權自身的特性所決定的。如果行政機關依據公司的申請，恢復公司的營業執照，也不能視為之前的吊銷營業執照的具體行政行為違法，反而是適應社會經濟變化，解決立法滯后性的一種有利舉措。

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